Las demandas a la reforma pensional, que logró aprobar el gobierno de Gustavo Petro a pupitrazo en el Congreso, ya se anunciaron. Por eso, detrás de las proclamas que se escucharán en la firma de la ley con un gran evento en la Plaza de Bolívar en Bogotá, pesa mucho la Corte Constitucional.
Los nueve magistrados actuales, dependiendo el tiempo que se demore el estudio de las demandas por vicios en la aprobación, serán los que definirán la suerte de la reforma más grande al sistema de seguridad social en 30 años.
La Silla Vacía analizó cómo votó la Corte en siete decisiones importantes sobre reformas legislativas y decretos que ha emitido el gobierno Petro. Hasta ahora, la Corte ha votado en un bloque casi unificado. Juan Carlos Cortes, ha sido la voz más disidente a favor del gobierno, en un par de ocasiones.
Sin embargo, una mirada más detallada a los salvamentos y aclaraciones de voto en estos fallos, muestra que Cortés ha coincidio con la magistrada Natalia Ángel. Ambos tienen posturas mas liberales, sobre todo Cortés que ha disentido en mas ocasiones con las mayorías. Y, aunque la dirección del voto de Ángel ha coincidido con las mayorías de la Corte en contra de los intereses del gobierno, sus argumentos han estado alineados, en ocasiones, con la visión de algunas de sus reformas. Por eso, Ángel y Cortes han sido criticados por políticos de oposición.
Esta foto permite ver que el gobierno puede tener más juego en una Corte que le ha fallado de manera desfavorable en varios casos una vez el magistrado Vladimir Fernández, ex secretario jurídico de Petro y quien se ha inhibido de participar en estas discusiones porque fue parte de varias de las decisiones que se analizan, comience a tener voz y voto. En 2025 cuatro magistrados cambiarán. Solo uno de ellos, el reemplazo de Cristina Pardo, será ternado por el presidente Petro. Otros dos vendrán de ternas del Consejo de Estado, y uno de la Corte Suprema. El Senado tendrá el voto final. Y el gobierno, cuatro oportunidades de influir para lograr armar un bloque afín más nutrido.
Así han votado los magistrados en los siete fallos más claves para el gobierno:
1. La caída del Decreto de Emergencia para la Guajira
El 2 de julio de 2023, el presidente decretó un Estado de Emergencia en el departamento de La Guajira, que le daban poderes especiales a Petro para tomar acciones administrativas. El decreto se soportaba en la crisis humanitaria causada por la falta de acceso a servicios básicos vitales como el agua potable, la alimentación, la energía, la baja cobertura en el sector de educación, entre otros. Además, el gobierno argumentaba que las condiciones climáticas del departamento, profundizaban la crisis y tornaban vulnerable a la población.
De ese decreto salieron 13 decretos más, bajo el argumento de tomar medidas temporales para conjurar la crisis. Uno buscaba reactivar el turismo en la región; otro, controlar impactos ambientales y ponerle mayores requisitos a la actividad minera; algunos recogían obligaciones alimentarias y de recuperación del agua potable, y así más de diez decretos expedidos a lo largo de julio de 2023.
Varios de los decretos fueron demandados de manera individual por no tener relación con la reducción de impactos con la crisis que alegaba el gobierno. Sin embargo, la Corte Constitucional tomó la decisión de suspender los efectos de algunos de los decretos que se iban demandando y arrancar por debatir sobre el decreto madre: el 1085 que declaraba el Estado de Emergencia. Si se caía ese, podían caerse por su propio peso, varios de los demandados de forma independiente.
El 2 de octubre se cayó el decreto. Los ponentes de la sentencia fueron los magistrados José Fernando Reyes y Diana Fajardo. La decisión de tumbar el decreto tuvo una salvedad: respecto de la amenaza de la crisis por la falta de disponibilidad del agua, el decreto se caería pero un año después. La Corte consideró que si bien el decreto cumplía con todos los requisitos formales para su expedición y demostraba la existencia de una crisis humanitaria en el departamento de la Guajira, el cambio climático y los problemas de acceso a servicios básicos, no eran hechos sobrevinientes o imprevisibles. Además, a consideración de los magistrados, la crisis puede enfrentarse haciendo un llamado a las instituciones ordinarias, antes de acudir a un Estado de Emergencia.
Salvamentos de voto
Los magistrados Ángel, Pardo y Cortés, salvaron su voto de manera conjunta, alegando que no era viable declarar que un decreto es inexequible con “efectos diferidos”. Según los tres magistrados, lo que procedía era una declaratoria de exequibilidad pero condicionada, figura que ya se ha utilizado históricamente en los fallos de la Corte. Además, consideraron que la confluencia de tantos fenómenos climáticos sí constituían una situación imprevisible que hace aceptable decretar un Estado de Emergencia para responder a la crisis humanitaria.
2. La caída de la deductibilidad de las regalías en la tributaria
En noviembre de 2023 la Corte declaró inconstitucional el parágrafo primero del artículo 19 de la Ley 2277 de 2022, la reforma tributaria. El aparte decía que las empresas que extrajeran recursos naturales del suelo (como petróleo o minerales) no podían deducir el dinero que pagan al gobierno (llamado regalías) de su impuesto de renta. La Corte consideró injusta la norma porque trataba de manera diferente a las empresas que pagan en dinero y las que pagan con parte del recurso que extraen. También, la Corte mencionó que en momentos de precios bajos, esta regla podría hacer que las empresas paguen impuestos incluso cuando están perdiendo dinero.
La Corte dijo que las regalías son un gasto necesario para estas empresas y que no aumentan su riqueza, por lo que deberían poder restarlo de sus impuestos. Además, se argumentó que la regla afectaba la confianza de las empresas que hicieron inversiones contando con poder deducir las regalías.
Aclaraciones de voto
Los magistrados Ibáñez, Lizarazo y Pardo estuvieron de acuerdo en declarar el párrafo como inconstitucional. Los magistrados Fajardo, Linares y Reyes decidieron aclarar su voto, lo cual indica que expresaron precisiones sobre su posición en la decisión.
Salvamento de voto parcial
La magistrada Ángel hizo un salvamento parcial y mostró desacuerdo con parte de la decisión. Primero, cuestionó la aptitud de la demanda original y consideró que la Corte se extralimitó al analizar argumentos que no estaban presentes en ella. Argumentó que este enfoque podría sentar precedentes problemáticos para futuros casos.
Y siente tres críticas más puntuales. Primero, lamenta que se haya omitido la discusión sobre los impactos ambientales y sociales de la explotación de recursos naturales. Segundo, cuestiona el uso de una norma legal como parámetro de constitucionalidad. Tercero, critica la falta de un análisis sistémico de la equidad tributaria, argumentando que la Corte debió considerar el impacto de la norma en todo el sistema tributario, no solo en casos particulares.
Salvamento de voto
El Magistrado Cortés argumentó que no está de acuerdo con la decisión mayoritaria que declaró inconstitucional la norma. Sus argumentos son que la demanda no cumplió con los requisitos esenciales para ser considerada válida en términos de su contenido o argumentos. Sostiene que los argumentos presentados carecían de especificidad y pertinencia, y critica la ponencia por introducir un nuevo argumento sobre que no estaba presente en la demanda original. En esencia, sostiene que la Corte se extralimitó en sus funciones al analizar aspectos que no formaban parte de la demanda inicial, lo cual compromete la integridad del proceso constitucional y la participación ciudadana en el mismo.
Incluso si la demanda hubiera sido apta, según Cortés la disposición examinada debería haberse declarado constitucional. Argumenta que el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia tributaria, siempre que las medidas adoptadas no sean irrazonables y se justifiquen en objetivos constitucionalmente relevantes.
3. La modulación de la ley de Paz Total
En noviembre de 2023, la Corte evaluó la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, que regula los acercamientos y negociaciones del Gobierno con grupos armados, o llamada ley de paz total. Reconoció que la Constitución permite al Gobierno buscar el sometimiento a la justicia de estructuras criminales organizadas de alto impacto, como parte de su deber de mantener el orden público. Sin embargo, la Corte impuso límites significativos: eliminó la discrecionalidad del gobierno en la definición de los términos bajo los cuales estos grupos pueden entregarse, requiriendo que sean definidos por ley para evitar arbitrariedades. Además, condicionó la suspensión de órdenes de captura a una justificación detallada por parte del gobierno y a una evaluación judicial, garantizando un respaldo legal sólido para estas decisiones.
La Corte también especificó que las garantías de seguridad durante los acercamientos aplican exclusivamente a representantes y voceros de los grupos, no a todos sus miembros, y subrayó la necesidad de un marco legal claro para las zonas de ubicación temporal de estos grupos, evitando ambigüedades y posibles abusos. Por último, declaró inconstitucional la posibilidad de excarcelar a voceros de organizaciones sociales y humanitarias detenidos, argumentando que podría interferir con la separación de poderes y los derechos de las víctimas del conflicto armado.
Salvamento de voto parcial
La magistrada Meneses Mosquera salvó parcialmente su voto. Dijo que la Corte debió decir que la ley es válida sólo si se interpreta de cierta manera, excluyendo a los miembros de estos grupos que siguen cometiendo delitos y no están involucrados en las negociaciones.
El magistrado Lizarazo Ocampo expresó discrepancias parciales con la ponencia mayoritaria relacionadas con las garantías de seguridad e integridad para los miembros de estructuras armadas ilegales en procesos de negociación. Él consideró que los condicionamientos esenciales, como quiénes específicamente estarían protegidos y bajo qué circunstancias, debieron haber sido claramente incluidos en la decisión de la sentencia y no solo en la parte explicativa. Según el magistrado, esto podría llevar a interpretaciones erróneas que afecten la obligación de perseguir legalmente a los miembros de estos grupos criminales.
El magistrado Cortés González expresó su disenso parcial con la mayoría de la Corte en varios puntos. Primero, discrepó sobre la decisión de permitir la suspensión condicionada de órdenes de captura para los representantes de grupos criminales organizados de alto impacto, argumentando que estas disposiciones no violan el principio de separación de poderes, sino que buscan facilitar negociaciones para lograr la paz, con la supervisión judicial adecuada. Segundo, se apartó de la condicionalidad de la norma sobre las zonas de ubicación temporal, considerando que las condiciones establecidas por el legislador ya eran suficientes y no requerían ajustes adicionales. En su opinión, estas medidas fueron adoptadas dentro del marco legal y constitucional, con el objetivo de equilibrar las facultades presidenciales en materia de orden público y promover la paz, conforme a las necesidades cambiantes de la sociedad y tras un proceso democrático de deliberación legislativa.
Salvamento de Voto
El Magistrado Ibáñez Najar se apartó de las decisiones mayoritarias de la Corte que le dio luz verde condicionada a la ley. En su concepto, debía ser declarada inconstitucional. Criticó la falta de distinción entre estos grupos armados y la omisión de un análisis constitucional profundo. Argumentó que aplicar las mismas reglas a todos los grupos es inadecuado y podría permitir interpretaciones erróneas y abusos en el proceso de justicia transicional, señalando que los procedimientos para la negociación política y el sometimiento a la justicia deben ser claramente diferenciados y establecidos por ley para evitar confusiones y usurpaciones de competencias judiciales por parte del gobierno.
4. La caída del cambio de nombre de la Fuerza Aérea
En marzo de 2024, la Corte decidió sobre una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º de la Ley 2302 de 2023, que le cambiaba el nombre a la “Fuerza Aérea” por “Fuerza Aeroespacial”. Según la demanda, este cambio infringe los artículos 4 y 217 de la Constitución Política. Tras evaluar el principio de supremacía constitucional, la historia de la Fuerza Aérea y el contexto normativo, la Corte encontró que modificar esta denominación mediante una ley ordinaria es inconstitucional. En consecuencia, por unanimidad, la Corte declaró la norma como inexequible.
5. La caída aplazada del Ministerio de la Igualdad
La Corte declaró inexequible, es decir, no conforme a la Constitución, la Ley 2281 de 2023, que creaba el Ministerio de Igualdad y Equidad. Esta decisión se tomó principalmente porque el gobierno y el Congreso no presentaron un análisis detallado del costo fiscal y las fuentes de financiación del nuevo ministerio, como lo exige la ley. Sin embargo, la Corte argumentó que para evitar problemas en la implementación de políticas públicas y proteger los derechos de grupos vulnerables, la declaración de inexequibilidad no tendrá efecto inmediato. En su lugar, dio un plazo hasta el final de la legislatura 2025-2026 para que el gobierno y el Congreso corrijan este error, ya sea aprobando nuevamente la ley con el debido análisis fiscal o asignando las funciones del ministerio a otras entidades existentes.
Aclaración de voto y salvamento parcial
El magistrado Ibáñez Najar hizo una aclaración sobre su voto, en relación con la decisión de aplazar los efectos de la declaración de inconstitucionalidad por dos años. Argumentó que debido a serios problemas durante el proceso, especialmente la aprobación de una norma legislativa sin el quórum necesario, se estaría violando lo establecido en el artículo 149 de la Constitución. Según este artículo, cuando un acto carece de validez, no se le puede dar ningún efecto legal. Por lo tanto, la Corte tenía la obligación constitucional de retroceder los efectos de la inconstitucionalidad de la ley al momento en que fue aprobada inicialmente.
6. La negada del Incidente de Impacto Fiscal
La Corte Constitucional decidió sobre la solicitud del Ministerio de Hacienda de declarar un Incidente de Impacto Fiscal, que buscaba contrarrestar el efecto económico de la decisión de tumbar la no deductibiliad de las regalías, que la misma Corte tumbó en la reforma tributaria. Según el ministro Ricardo Bonilla, esta sentencia podría afectar al Estado con una suma significativa de $6.7 billones de pesos, divididos en devoluciones de impuestos y cambios en la recaudación futura.
El ministro propuso cuatro posibles soluciones para mitigar los efectos de la sentencia, incluyendo diferir su aplicación a partir de diferentes fechas y establecer descuentos fiscales escalonados. Sin embargo, la Corte evaluó la evidencia presentada y determinó que no se demostró de manera suficiente que la sentencia causaría una alteración grave en la sostenibilidad fiscal del país. Además, encontró que las opciones propuestas por el ministro violaban principios constitucionales esenciales, como el derecho a la igualdad y la prohibición de medidas confiscatorias, que fueron protegidos por la sentencia original.
De este modo, decidió mantener la sentencia sin cambios sustanciales, protegiendo así los principios fundamentales de la Carta Política y la estabilidad fiscal del país.
Aclaraciones de voto
La magistrada Ángel emitió un voto aclaratorio para decir que si bien salvó parcialmente el voto en el fallo de regalías, no considera que el gobierno haya logrado demostrar que el fallo directamente genera un impacto severo en las finanzas públicas.
Salvamento de voto
El magistrado Cortés González expresó su desacuerdo con la mayoría de la Corte. Argumentó que en una decisión previa había recomendado aplazar o condicionar sentencias para gestionar mejor sus efectos financieros significativos, especialmente cuando afectan los ingresos proyectados del gobierno tras una reforma tributaria. Consideró que la sentencia tuvo un impacto serio en las finanzas públicas. Además, apoyó la solicitud del ministro argumentando que los ingresos esperados por cambios en las regalías ya estaban incluidos en el presupuesto nacional.
Propuso seguir un marco que evalúe la situación económica actual para entender cómo afectarán las decisiones judiciales las finanzas públicas y defendió que estos casos permitan que el gobierno y la judicatura dialoguen para ejecutar las decisiones judiciales de manera justa y sostenible. Finalmente, sugirió que el gobierno pueda compensar o devolver dinero a las empresas afectadas en 2023 durante los años siguientes, con el pago de intereses, sin contradecir la decisión judicial y protegiendo los derechos de los contribuyentes.
7. Subsanar el vicio del Plan Nacional de Desarrollo
La Corte Constitucional analizó la publicación del informe de conciliación en el Senado para los proyectos de ley 338 de 2023 (Cámara) y 274 de 2023 (Senado), que resultaron en la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo. Y encontró un error, porque el informe no se publicó antes de la sesión de aprobación, incumpliendo el principio de publicidad constitucional.
Según la ponencia del auto, del magistrado Cortés, este error afectó la transparencia del proceso legislativo, el debate y la participación política. La Corte permitió al Senado corregir este error bajo el artículo 241 de la Constitución, debido a que no se omitieron etapas esenciales del proceso legislativo ni se desconocieron los requisitos formales. En junio el Senado volvió a votar y a aprobar el PND.
Salvamento de voto
El magistrado Lizarazo Ocampo salvó su voto por tres razones. En primer lugar, criticó que la decisión de la mayoría desconociera el precedente establecido en la Sentencia C-557 de 2000, la cual establece que los vicios de procedimiento en las leyes aprobatorias de planes de desarrollo no son subsanables sin cumplir con requisitos estrictos de transparencia y argumentación. En segundo lugar, argumentó que la decisión no evaluó adecuadamente la posibilidad que tenía el Senado de utilizar otros medios para garantizar la publicidad del informe, a pesar de las advertencias de algunos senadores.
Finalmente, cuestionó el plazo de 30 días hábiles otorgado para subsanar el error, señalando que el procedimiento legislativo para las leyes aprobatorias de planes de desarrollo tiene plazos más cortos que las leyes ordinarias y que estos plazos deben contabilizarse en días calendario, no hábiles.
Lizarazo Ocampo enfatizó que la mayoría ignoró el marco constitucional y legal que regula estos procesos legislativos, lo cual podría sentar un precedente negativo al permitir la subsanación de vicios de procedimiento de manera laxa, afectando la integridad y la eficacia de las normas que rigen el trámite legislativo para los planes de desarrollo.
