Este es un espacio de debate que no compromete la opinión de La Silla Vacía ni de sus aliados.
La Cámara de Representantes aprobó en segundo debate el proyecto de ley estatutaria que establece la educación como un derecho fundamental. Un logro de la ministra Aurora Vergara, que ahora llega a tercer debate en la Comisión Primera del Senado sin mayores resistencias. Necesita cuatro debates para ser ley.
La Red de Expertos les preguntó a algunos de ellos sobre los pros y contras del proyecto que espera que los avances en el sistema educativo no sean una política de gobierno sino de Estado. Aquí están sus respuestas:
“La ley pone en desventaja los programas de educación para el trabajo”
Juan Camilo Chaparro
Profesor asociado de la Universidad Eafit e investigador de Valor Público.
El derecho fundamental a la educación temprana puede tener efectos positivos de equidad en el largo plazo, porque el gasto público en esto es altamente rentable si se enfoca en los hogares con pocos recursos y se ofrecen servicios de cuidado de alta calidad. Pero, el proyecto de ley no menciona al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf), y esta debería ser la entidad encargada de la puesta en marcha de esto.
Veo dos aspectos negativos de este proyecto. Primero, el artículo 18 busca garantizar el derecho fundamental a la educación superior, es decir, a programas de nivel técnico profesional, normalista superior, tecnológico o universitario. Esto significa que parte del supuesto de que la educación superior es el único camino válido de formación posmedia y pone en desventaja a los programas de formación para el trabajo y la educación para el trabajo y el desarrollo humano. El Senado debería modificar ese artículo para garantizar el derecho fundamental a la educación posmedia, y no únicamente a la educación superior.
Segundo. El artículo 42 dice: “Quienes no sean docentes de formación y aspiren a ser docentes (normalistas/licenciados) deberán acreditar un postgrado en pedagogía”. Este artículo cierra la posibilidad de que personas con una excelente formación profesional puedan ingresar a la carrera docente. Tener un posgrado en pedagogía no garantiza que los docentes cumplan a cabalidad con su labor y hace más estrecha la oferta de personas cualificadas, especialmente en zonas rurales. Debería eliminarse ese requisito.
“Es dramático que una ley estatutaria no le preste atención a la calidad de la educación”
Darío Maldonado
Profesor asociado de la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes.
La propuesta tiene tres elementos positivos: la inclusión de tres grados que poco a poco van a ser obligatorios para la educación preescolar, la obligatoriedad de la educación media y el anuncio de un régimen especial para las Escuelas Normales. Si la política pública asegura que esto se haga con calidad, va a ayudar a reducir brechas educativas. Fuera de eso es difícil encontrar elementos positivos.
Encuentro otros elementos que van a hacer daño si se aprueban cómo están. Los agrupo en dos, aquellos asuntos que harían daño si se dejan como están y asuntos generales sobre la forma en que concebimos la educación en Colombia que, si no se abordan, confunden. Está en riesgo la coherencia interna entre distintos ámbitos del sistema educativo y la coherencia con la Constitución. Seguiremos en un sistema educativo estancado.
Sobre lo específico, la ley no le da al Estado ninguna herramienta para vigilar la calidad de la educación, porque no la define, es un concepto casi inexistente. Es dramático que una ley estatutaria no le preste atención a la calidad de la educación, y quedaría al capricho de cada docente, por la libertad de cátedra. La ley debería decir qué es lo que espera que los niños aprendan.
La ley no hace ningún esfuerzo por priorizar. Todos los fines de la educación quedan en el mismo nivel sin percatarse de que hay unos que dependen de otros. ¿Cómo ordenamos la oferta educativa en una institución que solo ofrece primaria sin una guía clara que muestra que hay habilidades y competencias que dependen de otras? ¿Cómo vamos a hacer seguimiento a la calidad de la educación si tenemos que valorar de la misma forma la capacidad lectora y el emprendimiento? En su intento por ser comprensivos en los fines de la educación, la ley está olvidando fines muy importantes como el dominio de habilidades cuantitativas.
La cereza en el pastel es que la ley estatutaria hace un intento por derogar el Estatuto docente que regula la profesión docente en los colegios oficiales. Introduce una concepción de la evaluación docente que la haría completamente inefectiva. Y dificulta la entrada a la docencia en el sector público de graduados de programas distintos a las licenciaturas.
Como aspectos generales que harán más difíciles los avances en términos educativos quiero mencionar la omisión de la educación para el trabajo. Queda por fuera lo que hace el Servicio de Educación Nacional (Sena) y las instituciones que ofrecen programas técnico-laborales. Hay un problema regulatorio en ese tipo de formación.
Una gran omisión de la ley es que se refiere solamente a los niveles de educación preescolar básica media y superior. Todo lo que se hace de formación para el trabajo de educación vocacional y técnica en el país queda por fuera de la ley. Tenemos un gran problema regulatorio en el sistema educativo porque el Sena y toda la formación técnica se queda por fuera de los ojos del ministerio de educación. Hay un conflicto entre el Sena y el Ministerio de Educación que impide una regulación coherente sobre la calidad de esos programas.
Las nuevas realidades laborales y educativas demandan que la formación del Sena reciba toda la atención para sintonizarnos con lo que pasa en el mundo. De esto depende el desarrollo de Colombia.
“Será aprobado sin tener en cuenta una estimación de su costo fiscal, cualquier mejora requiere recursos”
Edna Bonilla
Exsecretaria de Educación de Bogotá.
Nadie se opone a que la educación tenga el carácter de derecho fundamental. Es un proyecto políticamente correcto y seguramente será aprobado sin tener siquiera una estimación del costo fiscal. Cualquier mejora en educación requiere recursos y una mirada de largo plazo, que incluya el concepto de educación a lo largo de la vida. Para hablar de una verdadera reforma a la educación se requiere trabajar de manera coordinada y simultánea la Ley Estatutaria, la Reforma del Sistema General de Participaciones y la Ley de Educación Superior.
Las reformas deberían abordar, por lo menos, cinco aspectos. El primero, definir un concepto y ruta de calidad. Es necesario construir un currículo para el país que reconozca su diversidad territorial, étnica y cultural. La calidad también implica hablar de formación y liderazgo docente. Aunque la estatutaria reconoce derechos de estabilidad laboral no plantea deberes y responsabilidades para los docentes.
Segundo, se deben estimar y garantizar los mecanismos de acceso, permanencia y pertinencia en la formación integral desde la educación inicial hasta la posmedia. La educación preescolar (tres grados) debe ser la prioridad en la asignación de los recursos. Ahí se gestan las grandes brechas.
Tercero, ojalá logremos transformar el concepto de educación superior y pasar a uno de educación posmedia que ofrezca opciones a los jóvenes. Incentivar modalidades como bootcamps, certificaciones, técnicos y tecnólogos.
Cuarto, fortalecer el sistema mixto, privilegiando siempre la educación pública y reconociendo el aporte del sector privado. Las metas del gobierno en educación superior no van a cumplirse por la obstinación de desconocer esta potencialidad.
Y quinto, deben reestructurarse los mecanismos de distribución, administración y uso de los recursos. La inversión en educación es insuficiente y no se han definido las reglas e incentivos para alinear los recursos de las entidades territoriales con los recursos del gobierno nacional. Hay que resolver la situación del Sistema General de Participaciones. Los cinco aspectos están ausentes total o parcialmente de la discusión de la reforma a la educación.
“No es suficiente redactar una lista de deseos en el papel, necesitamos saber cuánta plata vale y de dónde saldrá”
Paola Portilla
Experta en educación. Mejores Líderes de Colombia 2016 y 2017.
El proyecto de ley muestra intenciones loables de mejorar aspectos clave como la primera infancia, la educación media y superior. Pero la falta de rigor en el presupuesto es un gran desafío. No hay proyecciones ni soporte financiero para implementar estas reformas con responsabilidad.
El otro asunto es que por el tiempo que falta para su aprobación, seis debates y la revisión de las Cortes más los dos años que contempla para aterrizar la información, se acabará el período de Petro y no tendremos certeza de las fuentes de financiación de esta ley.
Nadie discute la importancia de una educación preescolar pública para los niños más vulnerables del país a partir de los 3 años. Sin embargo, es crucial entender que este desafío recae en las entidades territoriales que, salvo Bogotá, no tienen capacidad para garantizar una educación de calidad. Por eso es necesario ampliar la planta docente, mejorar la infraestructura y crear entornos de aprendizaje. Los sistemas de cuidado son débiles en la mayor parte del país, ¿cómo va a ponerse en marcha esto en áreas rurales si no sabemos de dónde saldrá la plata?
No es suficiente invocar el principio de progresividad o redactar una lista de deseos en papel. Necesitamos una discusión seria sobre la viabilidad de estas propuestas en relación con las capacidades territoriales y los esfuerzos presupuestarios requeridos tanto a nivel nacional como local. Es fundamental que los congresistas exijan un análisis riguroso de las fuentes de financiación de las medidas propuestas.
“La atención debería estar en un posible proyecto de reforma a la Ley 30 de educación superior”
Diana Paola Basto
Exdirectora ejecutiva de la Comisión Fulbright en Colombia.
No es nuevo hablar de la educación como derecho fundamental porque ya está consagrada en nuestra Constitución, es decir, la ley estatutaria profundiza lo ya establecido. Esta propuesta recoge en un solo instrumento normativo la jurisprudencia que se ha construido en torno a la educación como derecho fundamental y ahonda en otros temas.
Es un ejercicio valioso pero no es urgente y aunque planteamientos como la diversidad, la equidad y la inclusión son necesarios, llama la atención el camino que se abre en cuanto a la financiación pública de la educación superior. Solamente será para universidades públicas, lo que desconoce el carácter mixto del sistema. Creo que la atención debería estar, más que en la ley estatutaria, en un posible proyecto de ley para reformar la educación superior o las modificaciones a la Ley 30.
“Este proyecto tiene pocas referencias a las instituciones privadas de educación superior, pero nuestro sistema es mixto”
María Victoria Angulo
Exministra de Educación del gobierno de Iván Duque.
.Hay que destacar que según el MinEducación, este ha sido un proceso de amplia participación. Este proyecto de ley es amplio y diverso y compromete al Estado a garantizar el derecho fundamental a la educación a lo largo de todo el ciclo de vida. Además, reconoce e integra saberes de las comunidades y pueblos indígenas y hace explícita la protección y garantía del derecho a la educación para el campesinado y la población rural.
El proyecto consagra la educación inicial como un derecho fundamental para los niños menores de seis años e incluye la obligatoriedad de la educación media y refuerza la formación de educadores a través de disposiciones especiales para las escuelas normales superiores. Todo esto es positivo.
Ahora, particularmente lamento que se haya eliminado el concepto de educación posmedia. Era una buena oportunidad para reconocer otras trayectorias educativas. Aunque el proyecto hace explícito que busca fomentar una educación integral, no aborda la necesidad de seguir trabajando en la jornada única. Eso es necesario para reducir las desigualdades en el aprendizaje.
Hoy hay una gran dispersión en las áreas de aprendizaje, pero hay que centrarse en áreas fundamentales para cerrar las brechas críticas. Y esto demanda recursos y también hacer cambios en la carrera y en el proceso de evaluación docente, para poder hablar de calidad educativa.
La preocupación central del proyecto es que no hay claridad sobre su financiación. Para adoptar nuestros instrumentos de financiación hay que pasar por el Congreso, y reformar el Sistema General de Participaciones o la Ley 30. También se necesita integrar los recursos para permanencia, bienestar estudiantil, alimentación y transporte. La estructura actual no tiene todos estos temas de forma recurrente.
Si se aprueba esta ley, la situación para el sector sigue igual en la práctica, pero habrá muchas más expectativas por parte de las familias y de los otros actores de la educación. Hay que poner en la agenda cuándo se darían las reformas pendientes que esta estatutaria necesita para reglamentar lo que propone.
Otra duda que suscita este proyecto es la poca referencia que hay a las instituciones privadas de educación superior. Pero la educación superior tiene un 50% de alumnos en instituciones públicas y el otro 50 en instituciones privadas. Ser mixto es una fortaleza del sistema.
Hay preocupaciones en el sector educativo privado. El gobierno ha seguido implementando la gratuidad educativa en las instituciones públicas, y eso es muy importante, pero ha dejado de lado el esfuerzo por ofrecer más créditos, más subsidios. También ha dejado de lado el papel importante del Icetex apoyando los esquemas que reconocen el mérito o las innovaciones como el crédito contingente al ingreso. Esa sigue siendo una posibilidad para que los jóvenes entren a la educación superior y paguen cuando tengan trabajo. Este gobierno tampoco renovó los programas de acceso por mérito, como Generación E, que beneficiaba a 16.000 estudiantes destacados.
Otro punto es el de la autonomía universitaria. En el artículo 12 se habla de promover, apoyar y garantizar la participación en órganos de gobierno. La autonomía debe facilitar la excelencia, la rendición de cuentas, la gestión eficaz, evitar el conflicto de interés y garantizar el funcionamiento de las instituciones sin caer en un cogobierno.
La participación de los distintos estamentos de la comunidad universitaria no puede dar pie a comprometer la autonomía universitaria, incluyendo la manera de seleccionar a sus rectores. Las experiencias internacionales nos han demostrado que pocas universidades que utilizan métodos de elección directa para seleccionar rectores están entre las mejores.
Los gobiernos universitarios que no superan el estado de deliberación suelen llevar a la inacción. Es importante que el artículo 12 se aclare para que no dé pie a que las universidades deban adoptar procesos de designación de rector mediante elecciones populares.
“Sin recursos esta ley puede ser una declaración. Se priorizó su trámite sobre la modificación al Sistema General de Participaciones y a la Ley 30”
Andrés Felipe Mora
Exdirector de Fomento del Viceministerio de Educación Superior y director del Centro de Pensamiento en Políticas Públicas de Educación Superior de la Universidad Nacional.
Hablar sobre el derecho fundamental a la educación en Colombia es importante, porque eso puede llevar a un mayor compromiso a todas las autoridades, incluido el Ministerio, con la estructuración de la educación en Colombia. Hoy la educación en Colombia es un derecho en todos sus niveles, pero no fundamental. Pero puede que esta ley acabe siendo una declaración y que no pueda implementarse.
El primer problema tiene que ver con el concepto de sistema, que hace referencia al Marco Nacional de Cualificaciones. Esto no debería establecerse en una ley estatutaria, que debe fijar valores generales. El Marco Nacional de Cualificaciones no es general. Es una apuesta educativa orientada a la formación para el trabajo. La formación en cualificaciones llega a ser contradictoria con otros criterios de educación que no encuentran que la única finalidad del proceso educativo sea cualificar a las personas para las necesidades productivas del país.
Ese Marco de Cualificaciones tiene efectos sobre todo el proceso educativo, desde preescolar hasta la educación superior. Fue una propuesta que se impulsó durante el gobierno de Iván Duque y está llevándose a nivel estatutario, lo cual no es necesariamente beneficioso para pensar la educación en una perspectiva que trascienda su simple utilidad con criterios de valoración mercantil y del trabajo
El Marco Nacional de Cualificaciones entra en contradicción con el concepto de calidad que la ley misma establece, porque tiende a concentrarse en los resultados de aprendizaje de las personas, aunque el concepto de calidad que se establece en la ley está más asociado a una idea de condiciones.
Otra duda es el concepto de pertinencia, porque de acuerdo con el Marco Nacional de Cualificaciones, la pertinencia tiene que ver con la brecha de capital humano que existe en la sociedad en términos de las necesidades del aparato productivo y el sistema educativo. Sin embargo, la ley establece una lógica de pertinencia basada más bien en las necesidades territoriales, que no coinciden siempre con las necesidades del aparato productivo. Por otro lado, la pertinencia asociada a los planes y programas del Estado puede violar la autonomía universitaria.
Tampoco es claro qué pasa con el concepto de gratuidad en la educación superior, aparece el principio de gratuidad pero la misma ley establece una priorización en esa gratuidad para la educación básica y media, y que después se podría mirar progresivamente el tema de la gratuidad en la educación superior.
Existe una tensión porque la ley establece que los niños y las niñas gozan de una condición de interés superior, y son sujetos de especial protección constitucional, por lo que los hacedores de política tendrían que priorizarlos en todos los ejercicios de implementación de esta estatutaria. Esto puede dejar a la educación superior rezagada.
Finalmente, no hay claridad en lo presupuestal, eso se le quitó a la ley en los debates y para muchos significa que pierda su verdadero potencial de cambio. En la primera versión el presidente tendría facultades extraordinarias para hacer ajustes presupuestales para darle una base material. Si no hay plata para implementarla, la Ley acaba siendo una declaración, y porque queda amarrada al principio de sostenibilidad fiscal el derecho queda subsumido a los debates presupuestales.
El debate de esta ley aplazó el debate para reformar el Sistema General de Participaciones, que tiene un déficit permanente. Lo mismo para el caso de la educación superior y la reforma de los artículos 86, 87 de la Ley 30. El gobierno ha hecho un esfuerzo para fortalecer las bases presupuestales de las universidades públicas pero sin modificar la Ley 30 esto es insuficiente para sobrellevar el problema del desfinanciamiento estructural de la educación superior.
“Se va a cerrar la brecha en la formación de la primera infancia”
Elvia María González
Profesora titular de la Universidad de Antioquia.
Es muy importante que nuestro país tenga una ley que busque que la educación se vuelva un derecho fundamental. En la práctica en Colombia ha sido más un servicio que un derecho.
Una de las cosas también fundamentales de esta ley es que agrega dos años a la educación de la primera infancia. Se vuelve obligatorio el prejardín, el jardín y la transición. Esto es muy importante porque va a cerrarse la brecha y habrá cierta equidad entre niños y niñas de colegios públicos y privados.
Otro aspecto bien importante de la norma son los principios que está describiendo. El principio del enfoque de género, por ejemplo, porque allí también van a cerrarse muchas brechas entre la educación de hombres y mujeres para que haya relaciones más justas de poder.
A la ley le falta cuando dice que la educación es un sistema abierto, porque debió decir más bien que era un sistema complejo, por las relaciones entre sus principios y componentes.
También se perdió la oportunidad de decir que la conectividad es un derecho, porque la educación de este siglo tiene muchas modalidades que necesitan de internet. Una educación con conectividad se proyecta más internacionalmente y tiene menos barreras.
Otra cosa que me parece muy bonita es lo que tiene que ver con la igualdad para personas que tienen procesos de aprendizaje diferentes; las personas neurodiversas. Será obligación recibirlas desde la primera infancia hasta en las universidades, esto es un avance en equidad.
