Hoy terminó el segundo año del Congreso durante el gobierno de Gustavo Petro. Su balance es agridulce para el gobierno y positivo para la democracia: no fue un Congreso dedicado a bloquear las reformas del presidente Petro, ni tampoco uno que se subordinara al Ejecutivo como en gobiernos anteriores.
“Algunas iniciativas nuestras importantes, como salud, no pasaron, pero eso es democracia. Si hacemos un balance vamos a ver una excelente legislatura para el gobierno”, dijo el ministro del Interior, Luis Fernando Velasco.
Este es el balance que hace La Silla en esta legislatura:
1. La pensional salvó la legislatura para el gobierno
Al inicio de la legislatura, el gobierno anunció que presentaría un ambicioso paquete de grandes reformas legislativas. En contraste con esa ambición, el resultado es agridulce.
Logró la aprobación de la ley estatutaria de la jurisdicción agraria, que era una deuda del Acuerdo de Paz, la mesada 14 que después de un fallo del Consejo de Estado tenía en vilo a muchos militares jubilados, y derechos y deberes del servicio militar; un nuevo régimen sancionatorio ambiental; la convención mundial y un protocolo contra la tortura; el acuerdo bilateral de inversiones con Venezuela, la prohibición de los toros y la ampliación del cupo de endeudamiento que le permite salir a prestar 17 mil millones de dólares.
También logró la aprobación de la reforma pensional, una de sus tres grandes reformas sociales y la que le salvó al gobierno este año de legislatura. Y consiguió la aprobación en primer debate de la laboral.
Al mismo tiempo, el Congreso le hundió a Petro reformas que eran de su corazón, comenzando por la de salud en la que el presidente invirtió una buena parte de su capital político. Tampoco prosperó la de transfuguismo, que era una pieza clave en el rompecabezas del Pacto Histórico para volver a ser una fuerza mayoritaria en el 2026, ni la reforma a la educación ni los derechos colectivos de la laboral.
Y dado el copamiento de la agenda y del capital político que exigió la fallida reforma de la salud, el gobierno no tuvo espacio ni músculo político para presentar el tercer intento de reforma de salud, la reforma a la justicia para la cual el ministro del ramo había convocado a pesos pesados, la de servicios públicos y la ley de sometimiento.
2. El Congreso no bloqueó las reformas, pero tampoco se subordinó al gobierno
El presidente calificó como “histórica” la aprobación de la reforma pensional y al hacerlo, dijo que “la posibilidad de acuerdo nacional revive”. Y es que la aprobación de una de sus reformas sociales más ambiciosas –que, además, va en contra de los intereses de los fondos de pensiones de propiedad de dos de los grupos económicos más poderosos del país– tumbó el argumento que ha venido esgrimiendo el presidente durante meses de ser víctima de “un bloqueo institucional”.
Lo mismo que la reforma laboral saliera con vida de su primer debate para ser discutida y eventualmente aprobada en la próxima legislatura. La aprobación de la ley estatutaria agraria también fue un logro significativo del gobierno y una señal de un Congreso dispuesto a apoyar iniciativas esenciales del programa de Petro.
La reforma a la educación se hundió porque el gobierno prefirió ceder a las presiones de Fecode —uno de los financiadores principales de la campaña de Petro y pilar de sus movilizaciones— que respetar la reforma que había negociado la ministra de Educación con la oposición.
Al mismo tiempo, durante los debates de la pensional, la de educación y la laboral, el Congreso les ‘peluqueó’ los aspectos que provocaban más temor en algunos sectores del establecimiento.
El gobierno logró sacar la pensional, pero con un umbral de cotizaciones de 2,3 salarios mínimos y no de 4 como quería el presidente, que habría herido de muerte el mercado de capitales. También logró dejar con vida su esfuerzo por reversar la contrarreforma laboral de Álvaro Uribe, que eliminó el recargo por horas en días festivos y nocturnos, pero todo el capítulo de derechos sindicales y estabilidad reforzada que asustaba a los empresarios fue eliminado.
En otras palabras, el Congreso jugó un papel significativo como espacio de deliberación y de contrapeso del poder ejecutivo, que no se había visto con esa intensidad en gobiernos anteriores. Al mismo tiempo, le quitó piso al argumento del presidente de que era imposible cambiar nada con este Congreso y que tocaba apelar al “poder constituyente”.
3. Las marchas solo le sirvieron a la oposición
Desde que el gobierno lanzó su reforma a la salud, convocó a sus seguidores a la calle a respaldar esa y las reformas que presentó después. “El pueblo no puede dejarse quitar el poder, porque entonces otros lo utilizarán en contra”, dijo en vísperas de su convocatoria a la calle.
La primera marcha de esta legislatura fue en septiembre de 2023, cuando el gobierno financió la venida a Bogotá de 15 mil indígenas del Cauca que rodearon el Congreso con sus bastones. Los senadores y representantes no se sintieron amilanados por los manifestantes ni tampoco llamados a cumplir sus deseos.
Sin embargo, congresistas de oposición sí le dijeron a La Silla que ver el poco apoyo popular que suscitaban las reformas del gobierno por fuera del mundo sindical e indígena les dio la tranquilidad de oponerse a las reformas.
Entre algunos sectores del Pacto creen, por el contrario, que las movilizaciones, que ahora llaman el despertar del constituyente primario, sí pueden ser decisivas en el tercer año legislativo. Que muestra de eso es que la reforma a la educación enmendada con la oposición se cayó por el paro de Fecode.
4. Pese a romper la coalición, el gobierno logró sacar reformas importantes
Cuando Petro dinamitó la coalición con el partido Conservador y la U y sacó a sus ministros de centro-izquierda como Alejandro Gaviria, Cecilia López y José Antonio Ocampo, muchos auguraron que ninguna de sus grandes reformas sociales vería la luz. La realidad es que si bien se le hundieron la de educación y la de salud —que está ahora implementando por la puerta de atrás— logró aprobar una ambiciosa reforma al sistema pensional y sacar en primer debate la laboral.
Las mayorías para conseguir sus dos triunfos legislativos las armó con un case mínimo en las dos plenarias entre congresistas que se alinean con el pensamiento petrista y otros que se acomodaron vía burocracia. Sobre esto último, los indicios apuntan al escándalo de corrupción de la Unidad de Gestión del Riesgo bajo la administración de Olmedo López.
Olmedo ha señalado a los presidentes de Cámara y Senado, Andrés Calle e Iván Name, a congresistas como Wadith Manzur. Y dice que hay una matriz de colaboración que involucraría a 25 congresistas más y al ministro de la política, Luis Fernando Velasco.
En la Cámara, donde el número mágico para garantizar una aprobación es de 94 votos (para mantener quorum o tener mayorías absolutas) el gobierno tuvo fijos los 29 votos del Pacto, cinco de Comunes y las 16 curules de Paz. En el camino sumó a unos 25 liberales, a 12 de La U, 12 conservadores que recibieron burocracia en los ministerios de las Tic y Deportes, respectivamente.
En la plenaria del Senado el mínimo de 53 fue volátil. Estuvieron los 20 del Pacto, 5 de Comunes, 8 liberales, 7 de La U, 5 verdes, 3 conservadores disidentes, 3 de la ASI y la curul indígena.
En las dos plenarias le ayudó al gobierno contar con el respaldo de bloques regionales como los 6 congresistas cercanos al gobernador de Boyacá, Carlos Amaya, interesados en financiar los planes de desarrollo de su jefe político.
5. Petro logró dividir todas las bancadas con operadores
El segundo año legislativo marcó el estreno de la nueva estrategia política del gobierno. No negociar con los jefes de las bancadas, como hizo inicialmente con César Gaviria o Dilian Francisca Toro, sino con grupos de congresistas directamente. El cerebro detrás del cambio fue el ministro del Interior, Luis Fernando Velasco.
La renovada estrategia demoró en arrancar, pero dio frutos a través de operadores políticos que el gobierno seleccionó. Por ejemplo, el grupo de representantes conservadores que ayudó a hacer quorum en las reformas de salud y pensión lo lidera el experimentado Alfredo Ape Cuello.
El representante de Valledupar coordinó ese grupo de la Cámara que fluctuó entre 10 y 20. A cambio, Cuello fue quien presentó la hoja de vida de la nueva ministra de Deportes, Luz Cristina López. Desde entonces a esa cartera han ido ingresando, como asesores y directivos, cuotas de congresistas azules.
El fenómeno también se vio en el Senado. En la plenaria es popular el famoso G7, el grupo de los siete senadores de La U que entraron a respaldar la reforma pensional cuando el trámite estaba enredado. Ese grupo lo lideran David Name, quien tiene cuotas en el 4-27, y Antonio Correa, quien se alinea más al pensamiento petrista.
Dentro de la plenaria del Senado, el gobierno también rompió a los conservadores. Sumó de su lado al menos a tres que hicieron caso omiso a decisiones de bancadas. Miguel Barreto, Carlos Trujillo y Liliana Benavides ayudaron a hacer quorum en la pensional cuando el resto de sus compañeros había decidido no votar la reforma.
6. El tema de seguridad fue una preocupación generalizada y un instrumento de dilación de la oposición
La preocupación que existe en el país frente al creciente control territorial de los grupos armados y criminales se sintió con fuerza durante toda la legislatura. Aunque el gobierno finalmente se abstuvo de presentar el proyecto de ley de sometimiento que la Corte Constitucional dijo que necesitaba para llegar a acuerdos con los grupos criminales, el tema de seguridad estuvo presente casi a diario en el Capitolio.
Hubo dos mociones de censura y una decena de debates de control político al ministro de Defensa, Iván Velásquez, de los que salió airoso. Y decenas de intervenciones de congresistas alertando sobre problemas de seguridad en sus zonas.
Fue un tema que también utilizó la oposición para dilatar los debates de reformas clave para el gobierno. Por ejemplo, en la Cámara citaron la moción de censura a Velásquez en la sesión del 17 de junio, una de las últimas y más clave para poder evacuar la agenda. En Senado ocurrió igual, a Velásquez le tocó rendir cuentas en las plenarias de 17 y 19 de junio.
7. La oposición se volvió más filibustera, pero sumó aliados
El último día de sesiones dejó expuesto el peso de la oposición con las mociones de censura. En la Cámara se votaron dos, una contra el ministro de Defensa por la crisis de seguridad en el país, y otra contra el ministro de Salud por los líos del nuevo modelo de salud de los docentes.
Contra el ministro Velásquez votaron a favor de censurarlo 25 representantes y para salvarlo 99. Jaramillo, por su parte, tuvo 105 votos de respaldo frente a ninguno por sacarlo, porque en ese caso la oposición se salió alegando que el debate no se hizo bien porque el funcionario no respondió las preguntas hechas.
Al margen de que quedó demostrado que en este gobierno las mociones de censura tampoco parecen tener chances de avanzar, la labor de control político a este tipo de funcionarios sí evidenció que la oposición y sectores independientes se están encontrando en el camino y pueden terminar consolidando un bloque que le meta un palo a la rueda del gobierno.
La moción de censura a Jaramillo no vino únicamente de quejas del Centro Democrático y Cambio Radical. También llegó acompañada por voces de la denominada “bancada independiente”, que integran representantes del Verde, del Nuevo Liberalismo y Verde Oxígeno, que son contrapeso en sus bancadas.
Son voces vocales y mediáticas que hacen mella en el gobierno. Están Caterine Juvinao, Katerine Miranda, Cristian Avendaño, Julia Miranda, entre otros, que se han convertido en aliados circunstanciales en la tarea opositora.
Aunque las reformas pensional y laboral avanzaron, su trámite se demoró por las movidas de estos sectores por dilatar los debates, apelando cada vez más a las figuras legales que entrega el reglamento del Congreso.
El representante Andrés Forero, del Centro Democrático, es el especialista en eso. En la discusión de las reformas por la Comisión Séptima pidió cambiar el orden del día para bajar la pensional, suspender el debate y cuando le dijeron que no, presentó propuestas de archivo de la mayoría de los artículos. El trámite de la pensional también se enfrentó al festival de las recusaciones que, aunque no tenían sustentos para prosperar, sí afectó por sesiones el quórum y generó dudas entre algunos congresistas por posibles líos judiciales. Maniobras que en el argot legislativo se llaman filibusterismo.
Al repertorio de las tácticas legislativas se les sumó, con cierta eficacia, el uso de las sesiones del estatuto de la oposición en el remate del periodo que, por ejemplo, dejaron sin tiempo a la reforma a la educación.
8. El impacto de Olmedo aún no se dimensiona
El ventilador de acusaciones que encendió el exdirector de Gestión del Riesgo, Olmedo López, sopló en el Congreso, pero al menos en este segundo año no alteró la ecuación.
López, y quien fue el segundo en la Unidad, Sneyder Pinilla, han dicho que desviaron miles de millones de pesos en contratos para repartirlos en el Congreso. Que a Name le dieron 3 mil millones de pesos, que a Calle 1.000 millones. Que el ministro Velasco dio instrucciones de a quién direccionar plata.
Los señalamientos cobraron la cabeza de la asesora para las regiones, Sandra Ortiz, y el anuncio de indagaciones e investigaciones en la Corte Suprema de Justicia. Pero ni Name en Senado ni Calle en Cámara renunciaron a sus cargos.
Aunque las acusaciones fueron usadas por sectores de oposición e independientes para presionar a Calle a no presidir en la Cámara cuando llegó el turno de la pensional, el representante Liberal se mantuvo.
El efecto Olmedo puede aparecer en el mediano plazo en la medida en el que entregue pruebas contundentes en el principio de oportunidad que negoció con la Fiscalía. En el Congreso sí hay temor de lo que pueda decir porque ha dicho en medios que tiene una matriz de 25 señalados.
Los logros que el gobierno presenta en el segundo año han sido soportados, en buena medida, en el apoyo de congresistas de partidos tradicionales que han estado acostumbrados a tener relaciones burocráticas. Si las versiones de Olmedo son ciertas y la Corte encuentra méritos para echar mano de alguno de los señalados, se generará un efecto de temor para seguir apoyando esas apuestas controversiales.
Es un espejo de lo que pasó en el gobierno de Iván Duque con el escándalo de corrupción en el Departamento de Prosperidad Social, DPS, que tiene en la cárcel al exsenador Ciro Ramírez e investigado a cinco más.
9. A la Corte le tocará ahora lidiar con el chicharrón de la pensional
La reforma pensional estuvo a punto de hundirse por tiempos. Pero una maniobra de la bancada oficial la salvó: presentaron una propuesta para acoger íntegramente el texto aprobado en el Senado sin debatir todos los artículos (aunque algunos como el de entrada en vigor lo discutieron durante horas), con lo cual no debían hacer un proceso de conciliación, ya que tiempo no había.
Algunos han alegado que eso violó el principio de deliberación. No ayuda que al día siguiente el minInterior anunciara que presentarían una nueva ley para subsanar el ‘error’ del artículo 94 que le crea un régimen especial de pensiones al 41 por ciento de la población que se autoreconoce como afro, indígena o campesina. Era una concesión que le hicieron al senador Richard Fuelantala para que diera el último voto que necesitaba el gobierno y que el gobierno planeaba tumbar en la Cámara y que se fue así tras la decisión de acoger todo el articulado en bloque.
Ahora la Corte Constitucional tendrá que evaluar si se cumplió el trámite debido. Y también si es constitucional darle nuevas funciones al Banco de la República, que está reglado por Constitución.
