Reforma pensional: los pendientes y los logros

Esta columna fue escrita por el columnista invitado Wilson Roca Sarmiento.

La informalidad laboral deja pendiente la cobertura pensional

Existen tres aspectos sustanciales de la política social: la educación, la salud y la protección a la vejez. En sentido general, la protección a la vejez se logra a través de los sistemas pensionales, los cuales se sustentan en lo que se denomina el ciclo de vida del consumo y del ahorro. En el primer ciclo, como las personas son productivas, deben ahorrar en un fondo para garantizar su consumo en la vejez, debido a que en el segundo ciclo de la vida ya las personas no son productivas y no generan rentas, pero siguen consumiendo. 

Como por múltiples factores las personas no ahorran de manera voluntaria, se requiere “un sistema de ahorro forzoso que obligue a la gente a guardar recursos para la vejez”. Ahorro forzoso que se establece a través de la cotización obligatoria para pensiones. Pero esa obligatoriedad solo es posible para las personas que tienen un empleo formal. 

Tabla No. 1. Colombia: informalidad laboral y cobertura en pensiones

Ocupados	Número de personas	%	Número de cotizantesa pensiones	% cotizantesa pensiones
Total	22.461.000	100.00	9.557.000	42.55
Formales	9.811.000	43,68	─	─
Informales	12.649.000	56.32	─	─

La tabla No. 1 muestra que en Colombia hay una crítica situación pensional. A penas cotizan el 42,55% de las personas ocupadas. Esta situación estructural se explica porque los trabajadores formales representan apenas el 43,68% del total de trabajadores ocupados, es decir, mucho más del 50% son trabajadores informales. 

La reforma mejoraría la afiliación al sistema pensional, pero sí persiste la alta informalidad laboral, su cobertura seguirá siendo una asignatura pendiente. Esto debido a que la misma está ligada a cambios en la estructura del empleo, al crecimiento de la economía y a las normas laborales.

El umbral: un logro para el sistema, pero agridulce para el gobierno 

Como algo relativamente inusual, el presidente Petro asumió el modelo de pilares que fue planteado por el Banco Mundial y que han implementado más de 20 países. Como resultado, la reforma estableció cuatro pilares: solidario, semicontributivo, contributivo y de ahorro voluntario.  

La diferencia sustancial entre el régimen de prima media –el de Colpensiones– y el de ahorro individual –el de los fondos privados– es que mientras en el primero la mesada pensional depende del salario de los últimos diez años de cotizaciones, en los fondos privados depende del ahorro que se acumule a lo largo de la vida laboral y el ahorro será afectado positivamente por los rendimientos financieros que se generen. En el régimen de prima media, el fondo que se acumula por las cotizaciones está muy por debajo de las mesadas que reciben los pensionados. Este faltante se cubre con transferencias del presupuesto nacional, es decir, a través de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. En el año 2023, del presupuesto general de la nación se transfirieron a Colpensiones $15,4 billones, y para los regímenes especiales de pensiones $39,2 billones; para un total de $54,6 billones.   

Con la reforma, el pilar contributivo queda con dos componentes: uno de prima media y otro de ahorro individual. El umbral consiste en el techo que se fija para cotizar al régimen de prima media y la de las rentas que excedan a este techo irán al ahorro individual (el de los fondos privados). En esa perspectiva, se elimina la competencia entre fondos públicos y privados de pensiones y se adopta un régimen intermedio que combina los dos extremos que existen hoy –el de prima media y el de ahorro individual. Esto es un acierto de la reforma. 

Pero, un elemento que puso en riesgo su aprobación, fue la insistencia del presidente Petro en un umbral por encima de los cuatro salarios mínimos mensuales. Por varios anuncios oficiales se percibió que el gobierno tenía entre sus aspiraciones marchitar a los fondos privados y disponer de los ahorros pensionales para financiar programas de gastos del gobierno. Aspiraciones que se truncaron en el proceso de negociación política por dos vías: la función que se le dio al Banco de la República en el manejo del fondo y el techo del umbral en 2,3 salarios mínimos. Ambos aspectos resultaron ser agridulces para el gobierno. Si se aceptaba el umbral del gobierno, el sistema se volvía más insostenible que el actual en términos financieros. Veamos. 

Los afiliados al pilar contributivo tendrán dos fondos: uno en Colpensiones hasta el límite del umbral (prima media) y otro en los fondos privados por los excesos de renta que superen el umbral (ahorro individual). Por lo tanto, su mesada pensional tendrá los dos componentes, pero mientras el de Colpensiones será deficitario –que será cubierto por el gobierno–, el del ahorro privado no lo será.  

Debido a que con la reforma es obligatorio estar en Colpensiones, los afiliados a este se incrementarán de manera significativa. Entre más alto se fijara el umbral, más se subiría el déficit de Colpensiones, por eso era clave que se acogiera el umbral equivalente a 2,3 salarios mínimos mensuales. Con dicho límite, la reforma tiene dos efectos contrarios: al aumentarse la cantidad de afiliados a Colpensiones se sube el faltante total, pero al fijarse el umbral en 2,3 salarios lo presiona hacia abajo. Se espera que el efecto neto sea favorable a la sostenibilidad del sistema, en parte porque se elimina el subsidio a las pensiones elevadas. Un excesivo umbral también castigaba el ahorro nacional, y generaba efectos negativos sobre la financiación de la inversión y sobre el crecimiento de la economía

Riesgos financieros y otros pendientes 

El gobierno deberá hacer transferencias presupuestales para los pilares solidario y semicontributivo, y para el componente de prima media del contributivo. Pero si, en los correspondientes períodos, el gobierno no realiza estos traslados presupuestales se tendrá que recurrir al uso de los depósitos de los cotizantes. Esta situación presionaría un déficit acumulativo que, a mediano plazo, pondría en riesgo el pago de las mesadas, es decir, aparecería el incumplimiento de sus pagos. Había la opción que, en lugar de crear un pilar solidario –que en estricto sentido no es una pensión–, se hubieran mejorado los programas de protección a la vejez por fuera del sistema pensional, lo que disminuye los riesgos financieros para el fondo pensional público. Por otro lado, se deberá propiciar la cotización de las personas en condición de independientes, y mejorar programas como el de Beneficios Económicos Periódicos (Beps).

A pesar de los logros alcanzados con la reforma pensional, aún quedan otros pendientes adicionales distintos a la cobertura por la informalidad laboral. Entre ellos está la revisión de la edad de pensión en conexión con el aumento en la expectativa de vida y del cambio demográfico que se reflejan en una población con menor cantidad de jóvenes cotizando.