Paz con el ELN: capacidades administrativas en el Caribe colombiano. Parte 2

Esta columna fue escrita en conjunto con Emily Villa Carpentier.

A raíz de las negociaciones que adelanta el gobierno nacional con el ELN y de un eventual inicio de la fase territorial de la paz total publicamos, junto con Luis Fernando Trejos Rosero y Emily Villa Carpentier, Territorios, capacidades administrativas y paz total en el Caribe colombiano. El caso del ELN. Este trabajo se realizó con el apoyo de la Embajada de Canadá al Departamento de Ciencia Política de la Universidad del Norte.

En esta segunda columna (lea aquí la parte uno) analizamos las capacidades institucionales de las administraciones locales en su componente fiscal, ya que sería aquí donde se implementarían acciones de política pública, derivadas de un posible acuerdo de paz entre el gobierno y la guerrilla del ELN. 

El Índice de Desempeño Fiscal

El Índice de Desempeño Fiscal (IDF) mide el comportamiento fiscal de los municipios y departamentos del país. Está a cargo del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y recopila información sobre la sostenibilidad financiera, la viabilidad fiscal, y la capacidad de generación y gestión de recursos propios de los municipios y departamentos del país. El índice incorpora dos dimensiones de calificación –los resultados fiscales y la gestión financiera– y sus resultados clasifican a los municipios de acuerdo con cinco rangos de desempeño: ‘deterioro’, ‘riesgo’, ‘vulnerable’, ‘solvente’ y ‘sostenible’ (ver tabla 1). 

Los resultados fiscales representan el 80% de la calificación y miden el comportamiento de las entidades territoriales sobre: la dependencia de las transferencias nacionales, la inversión, la capacidad de respaldar autónomamente su deuda, el nivel de endeudamiento en el corto plazo y de ahorro corriente, y el balance fiscal –que da cuenta del déficit o superávit. 

La segunda dimensión, la gestión financiera, mide la capacidad de la administración para recaudar y realizar la planeación de sus ingresos corrientes, la aptitud en la ejecución de los recursos de inversión y el cumplimiento de la Ley 617 del 2000. Además, incluye dos bonos. Uno es la calificación al crecimiento de los recursos por esfuerzo propio de las entidades territoriales, que busca premiar lo que hacen para incrementar sus ingresos tributarios y no tributarios. Y otro sobre la actualización del catastro que reconoce a los municipios que realizan gestiones por actualizar o conservar este mecanismo. 

A partir del IDF revisamos los resultados más recientes de en gestión fiscal de seis municipios del sur de Bolívar (Santa Rosa del Sur, Simití, Cantagallo, San Pablo, Arenal y Morales), once del sur del César (Aguachica, Curumaní, Gamarra, González, La Gloria, Pailitas, Pelaya, Río de Oro, San Martín, San Alberto y Tamalameque) y cinco de La Guajira (Maicao, Barrancas, Fonseca, El Molino y Villanueva) ya que, en caso de la firma de un acuerdo de paz, podrían ser escenarios de implementación.

Tabla No 1. 

Rangos de calificación Índice de Desempeño Fiscal

Categoría	Deterioro	Riesgo	Vulnerable	Solvente	Sostenible
Rango	Menos de 40 puntos	Entre 40 y 60 puntos	Entre 60 y 70 puntos	Entre 70 y 80 puntos	Más de 80 puntos

  Fuente: Elaboración propia con información del Departamento Nacional de Planeación (2022).

El desempeño fiscal de las administraciones locales

La medición del IDF para el sur de Bolívar mostró un bajo desempeño en la mayoría de los municipios. Santa Rosa del Sur, Cantagallo, Simití, San Pablo y Arenal se ubicaron en la categoría de ‘riesgo’, mientras que el municipio de Morales se ubicó en la categoría inmediatamente superior que corresponde a ‘vulnerable’. Los resultados fiscales de estos municipios son inferiores a la media nacional; muestran similitudes en cuanto a la alta dependencia de las transferencias nacionales y a la baja capacidad de inversión en el financiamiento de obras y en la prestación de servicios para el largo plazo. 

Lo anterior muestra capacidades limitadas en términos de recursos propios para asumir procesos relacionados o desencadenados por la territorialización de la paz total. Sin embargo, el municipio de Morales se aleja de la tendencia de los demás municipios de la región. Tiene un puntaje superior a la media nacional y departamental, por lo que depende menos de las transferencias nacionales, tiene un mayor nivel de ahorro corriente y una alta capacidad de inversión. 

En lo que respecta al sur del Cesar, el IDF de 2022 mostró disparidades entre los municipios. La clasificación, de mayor a menor desempeño, fue la siguiente: San Martín se ubicó en estado ‘solvente’; Río de Oro, San Alberto y La Gloria en la categoría ‘vulnerable’; Gamarra, Curumaní, Aguachica, Pailitas, Tamalameque y Pelaya obtuvieron el nivel de ‘riesgo’; y el municipio de González tuvo un muy bajo desempeño, ubicándose en la última categoría correspondiente a ‘deterioro’. 

A diferencia de la subregión del sur de Bolívar, estos municipios tienen en su mayoría resultados fiscales superiores a la media nacional y un promedio departamental mayor al resto del país. No obstante, el detalle del IDF revela también que en la mayoría de estos territorios hay dependencia hacia las transferencias nacionales y que hay baja capacidad de inversión. Más aún en el municipio de González, con resultados fiscales que denotan bajos niveles de ahorro y, por lo tanto, menores excedentes para el financiamiento de la inversión. 

Por último, en cuanto a la gestión financiera, resulta clave señalar que en los municipios de Curumaní, Pelaya y Tamalameque hay deficiencias en la capacidad de las entidades territoriales de planear correctamente sus ingresos, de modo que las proyecciones iniciales se distanciaron de los montos recaudados. 

De los municipios analizados del departamento de La Guajira, El Molino se ubicó en estado ‘solvente’; Fonseca y Barrancas en ‘riesgo’; y Villanueva y Maicao en ‘deterioro’. Cuatro de los cinco municipios obtuvieron resultados fiscales inferiores al promedio municipal del país. Los resultados fiscales presentados por el DNP, indicaron una alta dependencia de las transferencias nacionales, especialmente en Villanueva, donde más del 90% de los ingresos totales corresponden a transferencias por concepto de Sistema General de Participaciones. 

La gestión financiera de estas entidades territoriales mostró un bajo desempeño en el componente que evalúa la capacidad de programación y recaudo de ingresos. En particular, en la planeación financiera en los municipios de Barrancas, Fonseca y Villanueva.

Conclusiones y recomendaciones

En los territorios en los que el ELN desarrolla actividades militares y ha implementado órdenes regulatorias políticas y económicas –asociadas a la minería, la tala y la pesca–, sus administraciones locales presentan serias dificultades para consolidar su desempeño administrativo y sus finanzas públicas. Esta situación que se ve en altos niveles de desactualización catastral, debilidad en el recaudo de impuestos y coberturas en servicios públicos. Las problemáticas antes mencionadas, más los riesgos de violencia armada, la existencia de minería ilegal y cultivos de uso ilícito, constituyen fenómenos que ralentizan los procesos de construcción de gobernabilidad democrática y legitimidad institucional del Estado local en Colombia.

Igualmente, como se mencionó en la columna anterior, en algunos municipios se denotaron deficiencias en la organización interna de los gobiernos para dar respuesta a requerimientos de reporte de información nacionales. Así mismo, la Medición de Desempeño Municipal (MDM) en el componente de resultados reflejó profundos desafíos en las tres regiones en materia de desarrollo educativo y la universalidad de los servicios públicos primarios.

La revisión del Índice de Desempeño Fiscal de 2022 para los municipios del sur de Bolívar, sur del Cesar y La Guajira reflejó las complejas realidades fiscales de estas entidades territoriales. Un factor común es la baja autonomía fiscal de los municipios, en parte, por la dependencia de los ingresos de las transferencias nacionales, lo cual obstaculiza la descentralización territorial y les impone limitaciones que otros municipios con diversificación de recursos no poseen. Otra dimensión visible en el análisis es las deficiencias en la planeación financiera de las administraciones locales, lo que afecta directamente la proyección de los municipios y la previsión de su margen de acción.

Para revertir esto, el fortalecimiento del estado local es determinante. Un posible acuerdo de la paz total con el ELN debe traducirse ajustes institucionales que consoliden tanto las capacidades administrativas y fiscales de los gobiernos locales, como la gobernabilidad democrática en esos territorios. 

Estas medidas podrían desarrollarse en 4 grandes ejes:  

1. La actualización de la base catastral: lo que podrían hacer con el apoyo técnico y financiero de entes departamentales y nacionales.
2. La creación de esquemas asociativos que posibiliten una mayor capacidad de gestión y ejecución de proyectos con alcance subregional. 
3. El fortalecimiento de la capacidad técnica para la formulación de proyectos, orientando sus procesos de ejecución hacia la eficiente satisfacción de las necesidades de la ciudadanía.
4. La implementación de políticas de fortalecimiento y profesionalización de la función pública territorial, con énfasis en administraciones locales, con bajos resultados en la medición del desempeño municipal. 

De estos autores también puede leer: “Las administraciones locales deben estar dentro de la paz total” y “El arraigo del ELN en los sures de Bolívar y Cesar: desafíos para la paz total“.