Esta semana el Senado aplazó el debate de la reforma pensional. Aunque es la reforma que menos resistencia ha tenido en la opinión pública, su trámite está contra el reloj porque para ser ley debe quedar aprobada antes del 20 de junio.
Para entender si es necesaria y sus aspectos positivos y negativos, la Silla Académica entrevistó a Mauricio Olivera, expresidente de Colpensiones, exviceministro de Trabajo y vicerrector financiero de la Universidad de Los Andes.
Y a Óscar Becerra, profesor de Economía, también de los Andes. Becerra tiene un PhD en Economía de British Columbia y es coautor de una nota macroeconómica titulada Reforma al sistema de protección económica a la vejez, ¿De todos para todos?, publicada en diciembre de 2023, sobre la cual está construida esta entrevista.
La Silla Académica: ¿Cuáles son los principales problemas que tiene nuestro sistema pensional hoy?
Mauricio Olivera: Los tres grandes problemas son la cobertura, la desigualdad y cómo pagar las pensiones.
La baja cobertura se traduce en que solo 1 de cada 4 adultos mayores, es decir, el 25%, tiene pensión en Colombia; esto es socialmente inaceptable. El otro problema grande es que el sistema subsidia más a los que tienen más y no a los más vulnerables.
En el régimen de Colpensiones el cálculo para determinar la pensión no se hace basado en lo que la persona ahorró a lo largo de su vida laboral, sino en su promedio salarial de los últimos diez años. Lo que uno ahorra no alcanza para cubrir eso.
LSA: Deme unos ejemplos.
MO: Una persona que gana un salario mínimo cotiza durante 1300 semanas, y ahorra 16% de su salario cada mes. Esta persona ahorra más o menos $60 millones, pero su pensión cuesta $180 millones. Recibe entonces un subsidio de $120 millones. El caso se agrava si es una mujer que cotiza sobre 25 salarios mínimos, que se pensiona cinco años antes que un hombre, pero tiene una expectativa de vida mayor. El subsidio que tendrá esta mujer es de alrededor de $950 millones.
Este sistema ayuda a los que han ganado más y tienen mayor capacidad de ahorro.
Otra de las desigualdades del sistema pensional es que, para la misma persona, la pensión en Colpensiones y en los fondos privados es distinta. Y, excepto para salario mínimo, la pensión en Colpensiones es más alta.
En cuanto a cómo pagar las pensiones, hay un reto financiero pero hay margen de maniobra. En España, con una población similar a la de Colombia, se gasta el 11% del Producto Interno Bruto (PIB) en pensiones. En Colombia se gasta entre el 4 y el 4.5% del PIB y solo el 1,5% va a Colpensiones.
Y cuando sean más los viejos que los jóvenes, el problema será más grande. Además, hay que sumarle la informalidad, los que no cotizan.
LSA: ¿Qué ventajas ofrece la reforma del gobierno?
OB: La reforma, como la propone el gobierno, responde a dos problemas que son fundamentales en el sistema y que vale la pena destacar.
El primero es que elimina la competencia entre los sistemas de prima media o Colpensiones y el sistema de ahorro individual o las Administradoras de Fondos Privados (AFP), los integra en uno solo. Eso simplifica las decisiones.
La segunda ventaja, que sería el éxito del sistema, es que busca alternativas para garantizar un ingreso vitalicio a las personas que no logran pensionarse. El pilar solidario, que es un Colombia Mayor mejorado, les sube el monto a los beneficiados y aumenta la cobertura a todas las personas vulnerables.
La otra ventaja de la reforma es que a las personas que sí contribuyeron, pero que no logran pensionarse, podrían recibir una suma fija de por vida y que no les devuelvan los saldos. A largo plazo, no tendrán vulnerabilidad económica porque son ingresos estables. Nadie se va a volver millonario con una transferencia de 225 mil pesos, pero va a contar con esos ingresos.
MO: La pensional incluye un par de cosas que son útiles para aumentar la cobertura. Una de estas es la cotización por semanas. Si la empleada doméstica va un día a la semana, hoy deben cotizarle una semana al mes. Esa posibilidad ya existe en un decreto, ahora la reforma lo quiere volver ley.
Otro de los mecanismos útiles es la pensión anticipada. Si alguien llega a la edad de pensión y no tiene las semanas completas, una opción es que se le pague su pensión y le descuenten lo que no cotizó.
La reforma se centra en resolver el problema de la desigualdad. Hace que los subsidios no sean tan desiguales entre las personas que cotizan un salario mínimo y las que cotizan 25 salarios mínimos.
La propuesta del gobierno es que todos coticemos hasta 3 salarios mínimos en Colpensiones, y los que ganemos más coticemos el resto en los fondos privados. Cuando se liquide la pensión hay una parte que tendrá subsidio por el cálculo de Colpensiones, menos desigual entre el que cotiza más y el que cotiza menos. El resto se pagará con su ahorro. Las pensiones van a ser más bajas para los que ganan más de 3 salarios mínimos.
En lo financiero es una reforma que a corto plazo ayuda, pues le va a entrar plata a Colpensiones. En el largo plazo va a generar una presión en las finanzas públicas, pues cada peso que entra a Colpensiones genera una deuda futura.
LSA: ¿Y qué alternativas hay a este tema financiero?
M.O. Los problemas financieros se pueden arreglar modificando los cuatro parámetros pensionales. El primero es la edad de pensión. En la mayoría de países la edad es de 67 años y no de 62 para los hombres y 57 para las mujeres. Subir esto hace que la gente viva menos tiempo con pensión.
El segundo parámetro es la plata que destinamos del salario a la pensión. En vez de cotizar el 16% del salario, cotizar más. En varios países se cotiza el 28%.
El tercer parámetro son las semanas a cotizar. En la mayoría de países se cotiza por 35 años y no por 25, pero en un mercado laboral con alta rotación e informalidad esto es presionar a los trabajadores.
El último parámetro es cambiar el cálculo que hace Colpensiones para entregar la pensión, lo que se llama la tasa de reemplazo. En vez de recibir del 65% al 85% del promedio salarial de los últimos diez años bajar ese porcentaje.
Meter todo en la misma reforma es muy difícil políticamente. Una solución para la edad podría ser poner una regla según la cual se ajuste cada vez que haya un censo y aumente la expectativa de vida. Así, estos cambios no tienen que pasar siempre por el Congreso.
LSA: ¿Cuáles son los problemas que le ve a la propuesta del Gobierno?
MO: Tres salarios mínimos implica que la mayor parte de cotizaciones va a Colpensiones, por eso creo que el umbral no debería ser tres sino un salario mínimo. Cuando el umbral es un salario mínimo, les estamos garantizando a todos los que tienen pensión un subsidio de 120 millones, no más. Entre más alto el salario, más subsidio.
Un segundo punto que me parece complejo es que no está claro qué hace con los trabajadores informales. La Constitución dice que una pensión no puede ser inferior al salario mínimo, quien no trabaje por un salario mínimo está excluido, pero eso son la mitad de los trabajadores en Colombia.
La solución que se ha dado es el programa de Beneficios Económicos Periódicos (Beps). Este se creó para que los ciudadanos pudieran ahorrar cuándo pudieran, pero en esta reforma no hay un incentivo a este tipo de ahorros.
OB: Hay dos problemas. El primero es que el umbral de tres salarios mínimos es muy alto y en el largo plazo esto significa que todos recibiríamos el subsidio a la hora de pensionarse de acuerdo con la fórmula de Colpensiones y eso va a generar presión fiscal. No la veríamos inmediatamente. En el corto plazo veríamos un alivio fiscal en Colpensiones porque recibiría muchos recursos.
Lo segundo es que no se ataca el problema fundamental: la baja cobertura. Vamos a seguir dedicando la mayor parte de nuestros recursos al 20% de la población que se pensiona y vamos a dejar a quienes no se pensionaron con ahorros y transferencias limitadas. Por cada $100 de deuda pensional en Colombia, 90 se van en el 20% de pensiones y apenas 10 para Colombia Mayor.
Desde un punto de vista de justicia generacional, la deuda que le dejaremos a nuestros hijos y nietos será grande.
LSA: Ustedes dicen que una reforma pensional debe ir de la mano de una reforma laboral ¿por qué?
OB: Uno de los problemas es que con la informalidad que tenemos va a ser muy difícil que aumente la cantidad de personas que se pensionan. Si quisiéramos que más personas se pensiones, sin bajar el subsidio, que es lo que hace la reforma, necesitaríamos un mercado laboral formal mucho más fuerte. Entre más formalidad, más pensionados.
Otro problema es que tenemos un sistema pensional que está diseñado para que solo las personas que contribuyan mucho puedan pensionarse. Pero el colombiano promedio no llega ni a la mitad de las semanas necesarias. Los hombres llegan en promedio a 640 semanas y las mujeres a 540.
MO: La reforma apunta a solucionar el tema de desigualdad, pero el problema de la cobertura tiene que ver con la formalidad en el trabajo, para eso se necesita una reforma laboral.
En nuestro mercado laboral solo 1 de cada 3 personas cotiza. Y solo pueden cotizar las personas que ganan por lo menos un salario mínimo y si trabajan por lo menos un mes. Pero más de la mitad de los trabajadores en Colombia ganan menos. Un conductor de Uber, un vendedor, un campesino que cosecha dos veces al año no tienen el mismo ingreso durante el mes. La legislación está alejada de nuestras realidades laborales.
LSA: En la nota macroeconómica se critica el umbral de tres salarios mínimos y se propone que la cifra sea de 1,5 salarios mínimos. ¿Cuáles son sus beneficios?
OB: Se gana en equidad. Si limitamos el umbral a 1,5 salarios mínimos, tendríamos unos subsidios más focalizados en los trabajadores que tienen ingresos más bajos.
Es en 1,5 salarios mínimos en donde hay mejor balance entre los beneficios y las contribuciones. Ni siquiera con un salario mínimo se logra eso sin modificar las reglas de pensión de Colpensiones.
LSA: Si se aprueba la reforma como la ha planteado el gobierno, ¿qué significa eso en términos fiscales para Colombia?
MO: El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf) dijo que de aquí a 2070 hay reservas para esta reforma, entonces por ahora el gobierno tiene caja.
Pero los sistemas de reparto como el que propone la reforma empiezan a tener presiones financieras a medida que la población envejece. Los defensores a ultranza de los fondos privados dicen que se va a matar el ahorro. En parte tienen razón, pero es que el objetivo de un sistema pensional no es generar más ahorro sino pensionar. Tenemos que buscar un equilibrio.
OB: En términos fiscales van a suceder dos cosas. En el corto plazo, Colpensiones recibe flujos adicionales y esto se le vuelve caja. En el largo plazo, como todos vamos a tener derecho al subsidio, vamos a empezar a ver mucho más déficit fiscal y muchas más necesidades de transferencias del gobierno a Colpensiones.
Lo que plantea el gobierno como solución es lo del Fondo de Ahorro, ahorrar una parte para gastarla luego. Esto funciona bien durante un tiempo, pero con el tiempo se desacumulará. Con un techo de 1,5 salarios el golpe fiscal sería más moderado porque los subsidios serían menores.
LSA: En la nota proponen que la plata del Fondo de Ahorro de cada generación se guarde por aparte. ¿Podría explicarnos la propuesta?
OB: La preocupación con el Fondo de Ahorro es que la plata se gaste muy rápido y no se invierta en rentabilidades de largo plazo, y así garantizar que haya pensiones más altas y menos déficit fiscal.
Lo que hacen las cuentas generacionales es que no nos gastemos toda la plata de un solo golpe, sino que dividamos el fondo en grupitos dependiendo de cuándo se haga la contribución y de la generación a la que la persona pertenezca. Reúne la plata para ese grupo y la desacumula para ese grupo.
Esto facilita las cuentas del fondo, en vez de que todo el ahorro se gaste en una generación y luego el gobierno tenga que poner toda la plata para la pensión de la siguiente.
LSA: Con esta reforma Colpensiones tendría nuevas responsabilidades. Mauricio, usted fue presidente de Colpensiones, cuéntenos si tiene la capacidad de asumir esas nuevas tareas.
MO: Colpensiones necesita una reestructuración de tamaño. Si la reforma pasa, crecería mucho el número de trabajadores que cotizan, crecería el número de historias laborales que tiene a cargo y la información que debe manejar.
Por otro lado, habrá un problema de coordinación en el sistema de pilares, en el momento en que una persona llegue a pedir su pensión porque una parte la paga Colpensiones y otra los fondos privados. La pensión se debe liquidar al mismo tiempo y pagar al mismo tiempo y empezarán las preguntas: ¿Dónde está la historia laboral? Esto necesita una institucionalidad muy fuerte.
En España, por ejemplo, las historias laborales están en un búnker, independientes del gobierno y de los fondos por lo sensible de su información.
LSA: Si yo soy un vendedor informal que no ha cotizado pensión jamás, ¿cómo me afecta la reforma que presenta el gobierno?
MO: Si hace parte de la gente más vulnerable y es beneficiario de Colombia Mayor en vez de recibir 80 mil pesos va a recibir 223 mil pesos, que es la línea de pobreza extrema. Si no hace parte de ese grupo y no fortalecen los Beps es ni fu ni fa porque igual no va a tener pensión.
OB: Depende de si se le considera vulnerable dependiendo del grupo Sisbén. Si está en los grupos A, B o C1, será elegible para Colombia Mayor, mejorado por el pilar solidario.
Si la persona no está en esos grupos se queda sin nada. En el grupo sandwich. No fueron lo suficientemente afortunados para lograr una pensión y recibir subsidios por parte del pilar contributivo y tampoco fueron lo suficientemente “de malas” para llegar a la parte baja de la distribución y recibir Colombia Mayor mejorado. Quedan totalmente a su suerte.
Las familias terminan asumiendo la seguridad económica de estas personas. Por eso es que las tasas de pobreza se disparan después de los 60 o 65 años.
LSA: ¿Cuál es el grupo que sale más beneficiado con esta reforma?
MO: Ganarían los mayores más vulnerables porque van a recibir una mayor transferencia monetaria por Colombia Mayor. Los trabajadores que cotizan sobre salario mínimo y logran cumplir con los requisitos seguirían con la pensión de salario mínimo.
OB: Seguiría siendo el 20% de las personas que se pensiona, porque siguen siendo los que reciben más subsidios por cada peso que contribuyen. Hay manera de cambiar eso, moderando el umbral o moderando la forma en que se calculan las pensiones en Colpensiones.
LSA: ¿Cuál es la probabilidad de que una persona que hoy tiene 30 años tenga una pensión?
MO: Toda la probabilidad. Bajo los parámetros de hoy, supón que comienzas a trabajar a los 20 y te pensionas a las 57. Hay un periodo de 37 años y en Colombia para pensionarte solo tienes que cotizar 25 años, por lo que puedes dejar de cotizar 12 años porque te fue muy mal, caíste en la informalidad, no quisiste cotizar, etc. Es más fácil pensionarse acá que en otros países que te piden 35 años para poder recibir una pensión. Lo que necesitamos es tener esa cultura del ahorro.
OB: Todo está en sus manos. Tendemos a ser muy pesimistas, pero si uno es juicioso ahorrando en el sistema de pensiones, el sistema tiene la promesa y la cumple de que si cotizamos las semanas lo lograremos. Para muchas personas no es fácil ahorrar, pero es obvio que es mejor ahorrar que no ahorrar.
LSA: Si se aprueba la reforma ¿cómo sería la transición para las personas que ya cotizan?
OB: Al principio va a haber un montón de desinformación porque cada caso va a ser único.
Las personas que quedarían con las condiciones anteriores son las mujeres con más de 750 semanas cotizadas y los hombres con más de 900 semanas.
Para todos los demás, lo que a uno le pase depende de si uno está en Colpensiones o en la AFP.
Si estoy en Colpensiones y gano menos de tres salarios mínimos, no me va a pasar nada. Si gano más de tres salarios mínimos tengo que abrir una cuenta en una AFP para hacer el resto de mi contribución.
Los que están en AFP con menos de tres salarios mínimos tienen que afiliarse a Colpensiones. La plata que está en sus cuentas de ahorro individual sigue en sus cuentas de ahorro individual hasta que lleguen a la edad de pensión.
Ahí las cosas se vuelven más complejas. Si esta persona logra pensionarse, parte de los recursos que acumuló antes de la reforma en la AFP van a irse a Colpensiones, pero va a recibir los beneficios igualitos a una persona que está en Colpensiones.
En cambio, si yo ganaba más de tres salarios mínimos y estaba en Colpensiones, Colpensiones tiene que pasarle una plata a las AFP, por las contribuciones por encima de tres salarios mínimos.
Por ahora, la plata que está en las AFP no se va a tocar, pero en la medida en que las personas se pensionen esa plata va a salir y terminar en Colpensiones.
Si yo no soy elegible para una pensión también sucedería algo parecido, porque los recursos al final van a ser administrados en el pilar semicontributivo por Colpensiones.
LSA: En la nota plantean aumentar la edad mínima de pensión en tres años y atarla a la expectativa de vida en Colombia. Esta es una idea tremendamente impopular. ¿Por qué la consideran necesaria?
OB: La consideramos necesaria por un problema feliz: cada vez estamos viviendo más tiempo. Entonces, una edad de retiro de 55 o 60 años tenía sentido cuando la expectativa de vida era relativamente baja, 69 años.
Ahora que vivimos mucho más, las pensiones tienen que pagarse por un periodo más prolongado. Eso genera una presión fiscal muy fuerte. Es necesaria la discusión de si se debe mover la edad de pensión para moderar los gastos del Estado.
Retrasar la salida del mercado laboral hace que las personas puedan contribuir más e incrementa la probabilidad de que las personas se pensionen. Es una medida que desde el punto de vista individual es muy poco popular, pero desde el punto de vista del sistema es muy efectiva.
LSA: ¿Cómo convence hoy a su papá de que quiera trabajar otros tres años?
OB: Le digo: pues papá, usted está joven. Cada situación es diferente, pero en la edad de pensión las personas siguen siendo bastante activas, no tenemos que sacarlas del mercado laboral.
LSA: ¿Qué pasa si no se logra un consenso y no hay reforma?
MO: Que seguimos igual de mal. Es necesario el consenso. Esta reforma lleva 10 o 12 años a la espera. Ojalá el gobierno tenga la capacidad de ceder en unas cosas.
OB: La pérdida más grande que habría en este momento es precisamente la que tiene que ver con la gente que cotiza y no se pensiona y con la más vulnerable que no tiene pensión.
El gobierno, de todas formas, tiene muchas herramientas para ayudar en esa línea. Hace como tres semanas expandió el subsidio de Colombia Mayor para las personas mayores de 80 años. Con voluntad política, se pueden abordar esos problemas.
Pero eso no elimina las desigualdades, la competencia exótica entre los dos regímenes, etc. Es decir, la reforma seguirá siendo necesaria, pero nos tenemos que poner de acuerdo en cuál es la mejor y la que nos deja más tranquilos, todas van a tener ventajas y desventajas. No hay reforma perfecta.
LSA: ¿Cómo dar una discusión sobre una reforma pensional más equitativa en el Congreso, donde están algunos de los principales beneficiados del régimen actual?
OB: Esa es la discusión eterna. La forma en la que se ha solucionado es tener periodos de transición muy largos. La mayor parte del Congreso está en un rango mayor de edad, lo que haría que la reforma no los afecte.