A la realidad de los cortes de agua de las últimas semanas en Bogotá se suma el fantasma del racionamiento eléctrico. Por las bajas lluvias derivadas del fenómeno de El Niño en el país, las reservas hídricas han estado a niveles históricamente bajos –29 por ciento hace una semana– apenas dos puntos porcentuales por encima del nivel crítico de 27 por ciento que, para algunos, forzaría a un racionamiento eléctrico. El primero en más de 30 años.
El ministro de Minas y Energía, Omar Andrés Camacho, es optimista de que se puede evitar el racionamiento, y esta semana la Comisión de Regulación de Energía y Gas (Creg) tomó medidas para castigar a los usuarios que gasten más luz, precisamente para desincentivar el consumo de energía en medio de la crisis de los embalses.
Para entender la conveniencia de las medidas que ha tomado el gobierno, y el contexto en el que opera el sistema eléctrico en Colombia, la Silla Académica habló con Juan Benavides, investigador asociado de Fedesarrollo. Benavides es miembro independiente del Grupo de Energía de Bogotá y fue especialista Senior en Infraestructura y Energía en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) durante seis años y medio. Fue también director de la especialización en Sistemas Energéticos de la Universidad de los Andes. Su publicación: “Mercado eléctrico en Colombia: transición hacia una arquitectura descentralizada” informa esta entrevista.
La Silla Académica: Juan, ¿por qué en Colombia la crisis por falta de agua en los embalses está relacionada con el miedo al desabastecimiento energético?
Juan Benavides. Para responder a esa pregunta hay que dar un contexto histórico. En el siglo XX, por una abundancia de recursos hídricos, los gobiernos colombianos empezaron a desarrollar hidroeléctricas de distintas capacidades de embalsamiento, la mayoría de estas con plata pública. Un sistema que fue complementado por termoelectricidad, en una proporción de 70-30. Tanta fue la inversión en hidroenergía que esta llegó a representar alrededor del 50 por ciento de la deuda externa del país, y por eso hoy es la principal fuente de energía en Colombia.
Pero con estas condiciones empezó a aparecer una necesidad de balancear la apuesta hídrica con la térmica, especialmente porque en Colombia la producción hidroeléctrica se ve sujeta a los vaivenes del clima, en particular, el fenómeno de El Niño (que se expresa como sequía) y La Niña (como exceso de agua). Estos son fenómenos climáticos irregulares que no tienen patrones precisos de tiempo, ni de intensidad.
En su momento se introdujo lo que hoy se conoce como el cargo por confiabilidad, que fue una forma de tratar de impulsar el ingreso de energías firmes, es decir, que se pueden utilizar en cualquier momento, precisamente durante las sequías. Aun así, este intento fue limitado, y la mayor parte de hidroeléctricas que se construyeron y que existen ahora tienen poca capacidad de embalsamiento y están en las mismas cuencas hidrográficas o en cuencas correlacionadas, de modo que si llueve se llenan los mismos embalses y si no llueve, pues no llueve en casi todos los embalses. Es decir, no hay suficiente complementariedad. Sólo unas pocas cuencas son diferentes a otras en términos de hidroeléctricas.
Esto ha tenido un efecto y es que el país, después de 30 años de regulación, no ha podido cambiar sustancialmente los porcentajes de producción de energía hidráulica y térmica, que son más o menos de 70 y 30 por ciento respectivamente, por lo que seguimos siendo vulnerables a choques como el que está pasando del fenómeno del Niño, que implica que los embalses no se llenan y, por tanto, la generación de energía queda amenazada.
La Silla Académica: ¿Cómo entran en ese panorama las energías renovables no convencionales como la solar o la eólica?
Juan Benavides: Hace un poco más de cinco o diez años comenzó un boom de estas energías estimulado por la reducción de los costos de sus insumos, como los páneles solares. Estas tienen también la ventaja de que el costo por kilovatio generado es muy bajo, pero el principal problema es que yo no controlo cuando se produce esta energía y no es fácilmente almacenable. Volviéndolo caricatura: si pasa una nube no puedo producir energía solar durante ese tiempo. Además, para guardar lo que almacena se necesitan unas baterías muy costosas.
Eso no genera firmeza, en general, pues tiene un factor de utilización muy reducido. En cambio, la energía térmica sí tiene firmeza porque se puede apagar y prender cuando quiera y, según las condiciones, puede funcionar durante 24 horas y de manera constante durante meses en los que es predecible y programable.
A esa limitante se ha sumado un factor social. Las energías renovables entran por subastas de contratos, pero hay problemas con la entrada de estos proyectos, como en La Guajira, donde las comunidades indígenas tienen una serie de reclamaciones, que no voy a calificar si son justas o no, pero que terminan en que los proyectos que se subastaron no ingresen a tiempo, en medio de las negociaciones bilaterales entre las empresas y las comunidades.
La Silla Académica: Estos retrasos en la entrada de proyectos renovables junto con la dependencia que tenemos frente a las hidroeléctricas son los factores que explican esta crisis que está ocurriendo en el sistema. ¿Hay otros factores adicionales?
Juan Benavides: Sí. Adicionalmente están las dificultades de proyectos grandes como Hidroituango para empezar a operar. Esta obra, que está en un lugar geológicamente complejo y posiblemente hubo equivocaciones en las medidas de su construcción, tenía que producir el 15 por ciento de la energía en Colombia, pero sólo ha entrado la mitad con las turbinas que están. Por suerte se logró construir una terminal de regasificación en Cartagena que tiene como destino principalmente importar gas para las termoeléctricas, y eso hace que esta energía firme esté disponible.
A esto se le suma un aumento de la demanda de energía eléctrica que es sostenido desde hace una década, y que ocurre en un momento particular de hidrología baja, que en todo caso no es la más baja de la historia. También hay retrasos en la gestión de la demanda de energía. Los sistemas modernos están evolucionando para que la demanda tenga un papel más activo. Por ejemplo, por vía de los prosumidores (es decir, que la gente produzca una fracción de la energía que consume) u ofreciendo la desconexión de algunos activos, como una lavadora, cuando el precio de la energía es muy alto.
La última vez que hubo una crisis energética, en 2016, se hizo una gestión de la demanda importante que luego se perdió y no se formalizó y profundizó. Ahora, de manera tardía, se está tratando de mover la demanda, pero estas medidas se demoran, toca divulgarlas y tener una gerencia de esas medidas.
Finalmente, hay un factor que ha agravado esta suma de condiciones adversas, que es la actitud del gobierno, que ha lanzado afirmaciones como que el sector es un fracaso o que los generadores de energía se han apropiado de 100 mil millones de pesos de los usuarios, con cifras que no sé de dónde sacaron. Han sugerido también que hay que introducir un techo a los precios, lo cual es letal para la inversión.
Sí es cierto que algunos actores abusan en el mercado de la competencia eléctrica de uso diario (que es el mercado spot). Por ejemplo, reduciendo la cantidad de energía ofrecida para desplazar la curva de oferta y hacer que el precio sea mayor. Ellos saben que van a poder poner el último precio en energía porque son el último recurso, y en ese sentido tienen un monopolio sobre la demanda residual.
Se necesita introducir más competencia y más vigilancia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio para identificar y castigar estos abusos, Este es un mercado imperfecto, porque es oligopólico, como el mercado de las telecomunicaciones y de telefonía celular. Esto pasa por los costos fijos y grandes inversiones que requiere entrar al sector. Ciertas industrias tienden a estar concentradas, pero esto se puede controlar con vigilancia y con otra serie de medidas de promoción de la competencia.
Más específicamente, en casos como el de Bogotá, hay un problema con la planificación de la expansión urbana en la sabana. Esa expansión debió corresponderse con inversiones para aumentar la oferta de los embalses para responder a esa nueva demanda, y eso debió hacerse por lo menos hace una década.
Estamos sufriendo de una falta de previsión, de planificación y de toma de decisiones sobre qué queremos ser como sabana de Bogotá. Todas estas medidas tácticas que estamos tomando, bañarnos en tres minutos, cortes de agua, etc., todo eso hay que hacerlo, pero son medidas de último recurso que no corresponden a una planificación.
La Silla Académica: ¿Cómo evalúa lo que hace el gobierno Petro en el sentido de expandir las energías alternativas, como, por ejemplo, a través de la creación de comunidades energéticas?
Juan Benavides: Cualquier fuente que añada energía es bienvenida, pero hay que saber que en momentos de estrés hay que tener energía firme y la contribución de las renovables no es tan poderosa en ese sentido. En momentos de crisis lo más adecuado sería tener energía térmica de gas. Es más, en este momento en Colombia debería haber por lo menos 750 megavatios adicionales de gas funcionando permanentemente para disipar cualquier necesidad de racionamiento.
El costo del racionamiento es cinco o diez veces más alto que el costo de la energía que se produce. El valor social de la energía que no se consume es muy alto y la pérdida en producción también lo es. Incluso se puede dar la perdida de activos que se dañan con la interrupción del flujo, como algunas fábricas que no pueden parar la producción porque se les dañan sus equipos, de modo que hay que evitar a toda costa llegar a la situación de racionamiento.
Pero hay que decir que la política de desarrollo de renovables no convencionales de este gobierno es extraña. Uno creería que un gobierno, en principio alineado con políticas ambientales profundas habría hecho un esfuerzo por ponerlas en funcionamiento. Pero su problema es la inquina que le tienen a determinados actores privados que quieren invertir en renovables, pero a los que el gobierno les tiene resistencia.
Lo otro es el empoderamiento de las comunidades. Una forma de hacer esto es, sin duda, las comunidades energéticas. Por supuesto que toda comunidad aislada que no tiene acceso a bienes públicos ni energía tiene derecho a recibirla, pero ya hay modelos sencillos y pragmáticos para hacerlo que no implican que las comunidades tengan que autoproducirse o ser los dueños de los bienes.
Por ejemplo, en África está un modelo que hace eso y se llama BBOXX. Son varias empresas británicas de capital privado que desarrollaron las tecnologías para darle conectividad a individuos aislados que tenían pésimo servicio de red. Ellos no tienen apoyo público, sino que se sientan directamente con las comunidades a negociar las tarifas. Hoy esto funciona en 14 países del África y podría adaptarse a Colombia.
Por el contrario, las comunidades energéticas todavía no están bien definidas. Si comunidad energética significa entregarle un panel a una comunidad para que lo maneje, gestione y sea su dueño, no creo que funcione. Si a los tres meses se funde un fusible, la gente no sabe qué hacer con eso y el panel se convierte en una mesa para jugar dados o se vende en el mercado secundario. Es una historia vieja que se conoce que regalar activos suele ser un mal negocio y la gente termina vendiéndolos para ganar plata de otras formas.
La Silla Académica: A la necesidad de ampliar la oferta de energía del país se suman las críticas que se le han hecho a fuentes de energía como el petróleo y el gas, que para el gobierno van en contra de la transición energética. ¿Cuáles son los beneficios o daños que tiene, por ejemplo, dejar de producir gas?
Juan Benavides: En Fedesarrollo he hecho un par de artículos con Sergio Cabrales al respecto que hablan de la relación entre consumo de energía y el Índice de Desarrollo Humano. Hay una correlación entre estas dos variables en las primeras fases de desarrollo, aunque después se desacopla. Para prometer que el PIB per cápita va a pasar de 6.000 dólares a 12 mil en los próximos 20 años es necesario aumentar el consumo de energía.
Ojalá, por supuesto, toda esta energía que consumiéramos fuera totalmente limpia. Yo soy agnóstico respeto a las tecnologías: no soy pro gas ni pro eléctrico, cada una tiene sus ventajas. El gas tiene la ventaja que da firmeza, es menos contaminante y tiene más densidad en su uso.
También hay que pensar que hay usos que definitivamente no se pueden electrificar. Por ejemplo, yo no puedo viajar en un avión con pilas de aquí a Londres. Tal vez logre andar 200 kilómetros pero, para andar 10 mil, necesitaría un avión con pilas de su tamaño. Hay otros usos que termodinámicamente no tienen sentido, por ejemplo, en procesos intensivos en calor no tiene sentido producir térmicamente, volverlo electricidad y luego volverlo a convertir en calor. Es una pérdida de energía y ahí es mejor usar directamente el calor que viene de la combustión.
Es posible que aparezcan tecnologías que no requieran combustión, pero para industrias como el cemento, el acero, los plásticos y los fertilizantes, se va a seguir necesitando de combustibles fósiles como energía o como materia prima.
En 2022, con la guerra entre Ucrania y Rusia, Alemania puso la energía nuclear y el gas dentro de la taxonomía verde para que los bancos las pudieran financiar. Esto es una reflexión que están haciendo en Europa sobre la transición energética. Claro, es distinto allá que acá, porque allá el 90 por ciento de las emisiones de gases efecto invernadero son por energía, mientras que acá el 60 por ciento corresponden a la agricultura y los usos de la tierra.
El cambio de la transición energética no es simplemente la reducción decreciente de las emisiones. Aquí hay un trilema: la seguridad de abastecimiento, la diversificación de fuentes –por países y fuentes primarias– y la reducción de costos y emisiones. La gente piensa que es solo comprar unos paneles chinos y ya. Además, la transición energética no solo se da desde la oferta, sino la demanda. Si no hay demanda creada no se saca nada poniendo paneles solares porque no hay consumo. En resumen, no toda energía se puede producir con renovables ni todo consumo es eléctrico.
La Silla Académica: ¿En qué dirección sugiere entonces que se piense la transición energética en Colombia sin que al tiempo perdamos seguridad energética?
Juan Benavides: Es clave bajar la contribución de la energía hidroeléctrica y diversificar las fuentes de producción. Esto se puede hacer con gas y con más renovables no convencionales que permitan ampliar el portafolio y complementar el sistema. Cada una tiene sus ventajas y desventajas: el gas da firmeza y las renovables diversifican más. No todas las energías son iguales, ni se pueden utilizar para lo mismo.
Hay una inminencia del problema del gas. Siempre hemos estado muy estrechos de este y es una materia prima que se necesita para situaciones como El Niño donde sirve para la industria y los usos residenciales. Actualmente no tenemos reservas domésticas desarrolladas y la terminal de regasificación del Pacífico nunca se concretó. Además, ahora con los anuncios del gobierno que hablan de frenar la exploración de estos recursos, la inversión en estos proyectos también se ha ralentizado. Hace muchos años está identificado en Colombia dónde hay reservas de gas que podríamos explotar. Tenemos gas en la cuenca del Magdalena, cerca de Barrancabermeja, y también tenemos gas de esquisto, es decir, gas de fracking, pero el gobierno no lo quiere explotar.
Yo soy agnóstico con eso: no hay tecnologías malas ni buenas. Hay tecnologías bien o mal usadas. Por ejemplo, el transporte no es malo ni bueno, hay carreteras malas y carreteras buenas. Es decir, si la explotación de fracking se hace mal es terrible y hay que impedirla, pero si se hace en condiciones en las que no hay afectación en los acuíferos, puede ser útil.
Cada tecnología tiene un atributo diferente y necesario. Es como una persona: uno necesita comer proteínas y vegetales. Yo no puedo decir que a punta de lechuga voy a sustituir la carne o el pescado, si para eso necesito comerme diez kilos de lechuga. En paralelo: el exceso de renovables, como meter los 20 mil megavatios que aspiran en generación eléctrica distorsionaría los precios y habría precios negativos. Es decir, tocaría pagar para que algunos dejaran de producir energía eléctrica. No es tan sencillo electrificar todo a punta de renovables.
La Silla Académica: El gobierno anunció que está tomando medidas para atender la crisis energética como dejar de exportar energía a Ecuador, ¿son suficientes?
Juan Benavides: Las medidas a tomar están claras desde hace un año. Hubo cartas de los gremios dando todo tipo de recomendaciones de qué hacer del lado de la oferta, del lado de la demanda y pidiendo acelerar la entrada de proyectos de generación en La Guajira. Hasta ahora había una inactividad o una negación de que este tipo de cosas podían pasar. Hace unas semanas las autoridades del sector estaban actuando como si fuera algo leve.
Aunque están tomando medidas ahora, apenas son de este mes. Me parece que están actuando muy tarde. No sé si las medidas sean suficientes, porque todas se demoran bastante. Necesitan reuniones, acuerdos, modos de verificación, monitoreo, saber quién pone la plata y dónde se deposita, es decir, un modelo gerencial y de información diaria de alguien que responda. Pero por ahora es la dirección correcta dejar de explortarle energía a Ecuador, que era una de las recomendaciones del sector.
Una de las cosas que debieron haber hecho es el nombramiento de los miembros de la Creg, que es clave que sean independientes porque al ser por encargo queda comprometido su rol para opinar de manera libre y profesional.
La Silla Académica: Desde los privados y de las empresas mixtas, como el Grupo Energía Bogotá, ¿cuál es la dirección que quieren tomar frente al panorama de la disponibilidad de energía del país?
Juan Benavides: El Grupo de Energía de Bogotá tiene inversiones pensadas para aumentar la capacidad de transmisión, es decir, cómo traer la energía a la ciudad. ¿Qué se ve como una restricción importante para Bogotá? Que las inversiones necesarias para traer esta energía no se han concretado, y esa falta de infraestructura precisamente puede, en el futuro, llevar a un racionamiento localizado, pero no por falta de energía, sino porque no hay forma de traerla a la ciudad.
Este es un problema que se vislumbra desde hace más de dos años y que Juan Ricardo Ortiz, el presidente del Grupo, ha mencionado en varias declaraciones: las facilidades de transmisión y de subestaciones se están demorando por consultas y oposición de los dueños de los predios donde estaría esta infraestructura. Pero el Grupo de Energía de Bogotá está por fuera de esas soluciones que se puedan tomar, porque depende de las autoridades. Es preocupante. En cuatro años, Bogotá podría parecer como una ciudad fallida: que no tiene ni agua ni luz. Si una ciudad como Bogotá quiere proyectarse como un centro regional e internacional no puede atraer talento sin ninguna de las dos.