La desigualdad entre los municipios más ricos y los más pobres se expresa de diversas formas, y una de las más marcadas es a través de la contratación pública.
Como parte de una investigación en siete países de la Red de Periodistas de América Latina para la Transparencia y la Anticorrupción (Red Palta), La Silla Vacía comparó la contratación entre 2019 y 2022 de los cinco municipios urbanos con mayor pobreza multidimensional —57% de pobreza en promedio— con la de los cinco más ricos —6% de pobreza en promedio—. Estas son las cinco conclusiones:
Nota metodológica
La Silla Vacía seleccionó los municipios urbanos de Colombia a partir del informe de categorías de ruralidad de la Misión para la Transformación del Campo de 2014. De estos tomó los cinco con mayor índice de Pobreza Multidimensional (personas en el hogar que tienen un 33% o más de carencias de acceso a cuidado a la primera infancia, salud, educación, vivienda digna, empleo y agua potable) y los cinco municipios con menor índice, según las proyecciones del Dane a 2022, basadas en el censo de 2018. Además sacamos sus tasas de mortalidad por covid por 100 mil habitantes y de letalidad por covid por cada 100 casos según el INS acumuladas desde 2019 hasta 2022. La Silla revisó los objetos de los contratos celebrados por las alcaldías de los diez municipios seleccionados entre 2019 y 2022 y publicados en el Secop Integrado. De una muestra de casi 25 mil contratos tomamos en cada municipio y por cada año, los que fueran iguales o mayores al promedio del valor de todos los contratos de ese año del respectivo municipio. Adicionalmente, revisamos la Medición del Desempeño Municipal publicada por el Departamento Nacional de Planeación en 2021.
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1. Los mayores contratos de los municipios ricos son préstamos millonarios con bancos, en cambio los pobres escasamente contratan créditos
En dos de los cinco municipios más ricos, los contratos de mayor valor en los años analizados fueron de préstamos con bancos. En Chía, Cundinamarca, en 2022, por 110 mil millones de pesos en total (USD 23 millones), que representaron más de la mitad del dinero en contratos ese año. Y en Envigado, Antioquia, por 20 mil (USD 4 millones) y 50 mil millones de pesos (USD 20 millones) en 2019 y 2020, respectivamente. Estos contratos representaron un 17.43% del dinero de todos los contratos de Envigado en 2019, y un 43% en 2020.
En los municipios más pobres no se da esto mismo. Solo en Villanueva, Bolívar (región Caribe) y en Tumaco (región Pacífica) hubo préstamos de bancos, pero de cuantías inferiores y no fueron las principales contrataciones de ninguno de los años analizados. En Tumaco, Nariño, el préstamo bancario fue cuatro veces menor al crédito más pequeño de Chía o Envigado, pese a tener un poco más de la población de este último.
Esto muestra una capacidad de acceso a recursos y financiamiento para proyectos grandes muchísimo mayor en el caso de los municipios ricos.
2. Los municipios ricos financian el 60% de sus inversiones mientras los más pobres financian un 7%
La capacidad de generar recursos propios y de que estos tengan un mayor peso en las inversiones es uno de los factores que más inciden en la brecha entre municipios pobres y ricos, y está a la base de las demás desigualdades, según la medición de Desempeño Municipal que genera el Departamento Nacional de Planeación —DNP—.
Los municipios más pobres tienen pocas posibilidades de tener ingresos propios (su puntaje promedio en el índice de desempeño del DNP que mide esa capacidad es de 12,5, siendo 100 lo óptimo). Esto se refleja a su vez en que mientras que la inversión financiada con recursos propios en los municipios ricos es de casi el 60%, en los más pobres no supera un 7%.
Lo que más incide en estas cifras son los pocos ingresos por impuestos sobre la tierra como el predial, la plusvalía (cambios en uso del suelo o edificabilidad) y la valorización. Esto se explica porque la actualización del catastro aún no abarca todo el territorio, iba en poco menos de un 40 por ciento en junio de 2022, y el impacto en el valor del predial es bajo, en todo caso—fincas de 2 mil millones en un pueblo turístico como Apulo pagaban 300 mil pesos anuales en 2018, que es menos del 1 por mil—.
Pero a los municipios más pobres les va mucho peor en ingresos por ese tipo de impuestos. El promedio de calificación en el índice de desempeño del DNP es de 11,4 sobre 100 con respecto a los ingresos tributarios que se derivan de la ordenación del territorio. Tres están por debajo de diez: Villanueva (3,1), Tumaco (6,8) y Maicao (9,7). Los ricos tienen, en cambio, un puntaje de 100 en este tipo de ingresos.
Las otras fuentes de recursos de los municipios son impuestos como el de industria y comercio —ICA— o las multas de tránsito. Mientras el indicador de ingresos por impuestos y no tributarios de Sabaneta en Antioquia, vecino de Medellín, —uno de los municipios ricos— es de 100, el indicador de los ingresos tributarios y no tributarios de Maicao en La Guajira (región Caribe) es del 17 y el porcentaje de inversión con recursos propios no alcanza el 1%. Ambos municipios están en el extremo opuesto.
En términos de inversión el municipio que más gasto tuvo según los contratos que hizo entre 2019 y 2022, fue Sabaneta, poco menos de 612 mil millones (128 millones de dólares). Su población es de casi 91 mil personas. Un municipio como Maicao con más del doble de gente, 192 mil personas, gastó casi tres veces menos.
El promedio del gasto de los municipios ricos según los contratos fue de 408 mil millones, cuatro veces más que el promedio de los más pobres.
3. Los municipios más pobres invierten en necesidades básicas de educación mientras los ricos llegan a ciencia y tecnología
Aunque los municipios más pobres y menos pobres invierten en educación, los que tienen más pobreza multidimensional se limitan a contratos para alimentación de los niños, adecuación o mantenimiento de colegios, transporte escolar, preparación de las pruebas para ingresar a la educación superior. Los ricos tienen también esos contratos, pero otros más para hacer programas de inglés, jornadas complementarias (en el municipio de Cajicá, en robótica), actividades de plan de vida y de infraestructura para educación superior (como en Funza). Lo que muestra que pueden destinar recursos a actividades que van más allá de cubrir necesidades básicas.
Los contratos de más valor de Funza, Cundinamarca, en 2020 y 2021 fueron para construir un complejo universitario y del Sena. Funza y Sabaneta tienen, por ejemplo, contratos para la construcción de centros de innovación y tecnología en 2021 por 5.400 millones (1 millón USD) en el caso de Funza —en plena reactivación económica— y en el de Sabaneta por $1.384 millones (USD 291 mil) en 2022. Algo que no se ve en los contratos de los municipios más pobres.
Esto se suma a que el desempeño de los municipios más pobres en educación, en 2021, es bajo, según el DNP: tres de los cinco municipios analizados tienen una calificación menor a 45 puntos en el índice que lleva esa entidad. El de los ricos, excepto Cajicá (50), es mayor a 60 puntos.
El indicador que mejor explica ese mal puntaje es la cobertura en educación media que se mide por los jóvenes matriculados en grados 10 y 11 acorde a su edad. El promedio de los cinco municipios más pobres es de 25,6% (solo uno de cada cuatro jóvenes está terminando el bachillerato en condiciones normales). La cobertura de los ricos es de 60% (más del doble). Esto significa que en los más pobres, muchos jóvenes se quedan en el paso previo para ingresar a la universidad.
4. Los municipios más pobres están aún llevando carrotanques para abastecer de agua a la gente mientras en los ricos no tienen este tipo de contratos
Por el tipo de contratos relacionados con servicios públicos es evidente que en los municipios más pobres el suministro de un servicio esencial como el agua potable y alcantarillado no está resuelto.
En Maicao o Villanueva, en la costa Caribe, o en Tumaco, en la costa Pacífica, la mayoría de los contratos de servicios que revisamos eran para el suministro de agua en carrotanques o para la construcción de un acueducto rural o la extensión de una red de acueducto en un barrio (en el caso de Tumaco).
En Clemencia, Bolívar (región Caribe), otro de los municipios con mayor pobreza multidimensional, el contrato de mayor cuantía en 2019 fue para redes de alcantarillado (1.200 millones —USD 247 mil), por ejemplo.
Esto coincide con que según la medición de Desempeño Municipal del DNP, el promedio de cobertura de acueducto y alcantarillado de los municipios con más pobreza multidimensional es de 41% versus el 75% de los ricos. Mientras Tumaco tiene una cobertura de 38%, Funza en Cundinamarca (región Andina) tiene 99%, estando cada uno en el extremo opuesto.
En el acumulado de servicios que incluye también energía eléctrica en zonas rurales y banda ancha de internet además de acueducto, cuatro municipios de los cinco más pobres tienen un puntaje menor a 40 puntos en servicios públicos. Los municipios ricos, en cambio, tienen puntajes mayores a los 70 puntos, excepto Cajicá (42). Esto es 1.5 veces más que el de los más pobres.
Los peores índices son en cobertura de internet, un promedio de 3,4 sobre 100.
5. Los municipios pobres gastan mucho en burocracia como los ricos, pero estos invierten a la par en otros servicios para la gente
Todos los municipios gastan en su funcionamiento, sin embargo, en el caso de los ricos la distribución de su contratación es más diversa; así como gastan en papelería, carros, equipos, aseo, también invierten en infraestructura pública, en educación, en programas sociales, culturales y hasta en ciencia y tecnología.
En cambio, los municipios más pobres celebran muchos contratos para mantener su burocracia, o para hacer obras pequeñas, y menos para otros rubros. En el caso de Maicao, con una pobreza multidimensional de 60%, dos de cada 10 de sus contratos fueron para asuntos administrativos, principalmente para seguros de vida de los funcionarios públicos, seguridad para el alcalde, aires acondicionados, neveras y equipos para las oficinas.
En contraste, en el municipio de Envigado, vecino de Medellín y uno de los ricos, el contrato de mayor monto en 2021, en plena reactivación económica por la pandemia, fue para fomentar la actividad física de los habitantes del municipio, por casi 17 mil millones (USD 3.5 millones). Si bien al año siguiente en 2022 el principal contrato, por un monto similar fue para el transporte de los funcionarios de la Alcaldía.
Sabaneta, de igual forma, en 2019 celebró dos contratos grandes por 39 mil millones (USD 8.2 millones), para unas jornadas de juegos de las Juntas de Acción Comunal, y otro por un monto similar de 36 mil millones para la sede de la Alcaldía.
En otros municipios ricos la prioridad en la inversión en población vulnerable es visible. En Cajicá, vecino de Bogotá, por ejemplo, en dos de los cuatro años analizados, sus contratos más cuantiosos fueron para programas para personas discapacitadas (2020) por casi 841 millones de pesos (USD 177 mil) y para la construcción de un centro de desarrollo infantil (2022) por 5500 millones (USD 1 millón).
LA ÑAPA CON LAS SIMILITUDES ENTRE MUNICIPIOS
Los contratos para afrontar el covid fueron muy reducidos en general aunque los de los ricos tuvieron unas inversiones de mayor impacto
El análisis de los diez municipios urbanos con mayor y menor pobreza multidimensional reveló que ninguno tuvo una cantidad significativa de contratos para afrontar el covid.
Esto se explica porque la salud se financia con impuestos nacionales y departamentales y los aportes de los empleados y empleadores del sector privado. Los municipios asumen los programas de prevención y salud pública.
Por eso, el principal gasto en salud que generó la pandemia de unidades de cuidados intensivos, vacunas, pruebas, aumento de personal, lo cubrió el gobierno central y no se ve reflejado en las cuentas de las administraciones locales.
Aún así los municipios ricos, como Funza o Sabaneta, contrataron servicios de mayor complejidad como adaptación de salas de cuidados intensivos o seguimiento de los casos positivos en las viviendas. Sus tasas de letalidad por covid (casos positivos con respecto a muertos por cada 100 casos) fueron de 1,92 y de 1,36, respectivamente.
Los pobres invirtieron, cuando lo hicieron, en desinfección de espacios públicos, alcaldías o colegios; así como en compra de elementos de bioseguridad y paquetes de alimentos para las personas más vulnerables. Fue el caso de Maicao y Tumaco. Pero ambos registraron las tasas más altas de letalidad por el virus entre los municipios analizados: 4,47 Tumaco y 4,26 Maicao, versus un promedio de 1,4 de los municipios ricos.
Los más y los menos pobres contratan directamente
El 72% de los contratos celebrados tanto por los municipios con más pobreza multidimensional, como con menos pobreza, fueron contrataciones directas en los años de emergencia por la pandemia y posteriormente. Este tipo de contratación se da según la ley cuando hay un proveedor exclusivo de un bien o servicio, o en los casos de emergencias, préstamos o convenios entre dos o más administraciones públicas, sin importar la cuantía. Pero como no son competitivos, abren un espacio grande para la corrupción.
La única excepción es el caso de Tumaco (un municipio con alta pobreza multidimensional) donde el mayor peso lo tienen los contratos de mínima cuantía (que implican un proceso de selección público), casi un 50%, y tienen una porción alta (con respecto a los otros municipios) de contratos de selección abreviada, 7,60%, que también implican concurso público.
Todos tienen un buen desempeño en salud
Tanto municipios ricos como los más pobres tienen porcentajes de desempeño en salud superiores a los 80 puntos sobre 100 en el índice de desempeño del DNP, excepto Villanueva que está en 74. Siendo una calificación alta la mayor a 55. Y una baja la menor a 45. Esto mide personas afiliadas a alguno de los dos regímenes de salud, contributivo y subsidiado, mortalidad infantil y cobertura de vacuna pentavalente en menores de un año.
No hay entonces mayores brechas en este indicador.
En seguridad en cambio se invierten los puntajes y tienen mejores calificaciones en la medición de desempeño municipal del DNP todos los municipios más pobres, en promedio 89 puntos sobre 100, que los ricos, 75. Donde peor les va a estos es en tasa de hurtos por 10 mil habitantes. En Villanueva, Bolívar el puntaje en este indicador es de 96, mientras que en Funza, Cundinamarca, es de 43, estando ambos en el extremo opuesto.
