“Hoy empieza nuestra segunda oportunidad sobre la tierra”, con esas palabras concluyó el discurso de posesión del presidente Gustavo Petro, el 7 de agosto de 2022. El primer año del primer presidente de izquierda de la historia reciente de Colombia, quien llegó con la promesa de un cambio profundo, termina empantanado por escándalos como la captura de su hijo. Y también con cuestionamientos de opositores expertos y hasta de él mismo a algunos de sus resultados.
Petro ganó con una promesa amplia: cambiar los impuestos, los subsidios, la educación, la distribución de las tierras, dejar de explorar petróleo y gas y hacer una transición hacia energía eólica y solar. El primer año de gobierno ha sido un golpe de realidad en algunas de esas causas. Así va, después de un año, la promesa del cambio social y económico de Petro:
1. Reforma agraria: cambio de paradigma, resultados modestos
Principal promesa: “Garantizar tres millones de hectáreas que se comprarán, de máxima fertilidad, para el campesinado”.
¿En qué va?
La meta principal de Petro para la reforma agraria es cumplir lo fijado en el Acuerdo de Paz con las Farc: entregar 3 millones de hectáreas a través de la Agencia Nacional de Tierras y formalizar 7 millones de tierras que ya ocupan los campesinos pero que no están legalizadas. Esa meta está todavía lejos.
El gobierno ha comprado este año 32.904 hectáreas de tierras nuevas, según la Agencia Nacional de Tierras. Y ha conseguido otras 50.000 por recuperación mediante procesos agrarios y predios administrados por la Sociedad de Activos Especiales. En total, cuenta unas 80.000 hectáreas para la meta de 3 millones. O sea, poco más de un 2 por ciento. Aun así, es más de lo que se entregó en gobiernos anteriores: desde la firma del acuerdo hasta el comienzo de este gobierno solo se habían entregado 13.000 hectáreas.
El propio presidente, Gustavo Petro, ha reconocido que la compra de tierras en su gobierno está por debajo de las expectativas. “Nosotros no hemos podido sino entregar 30.000 hectáreas. El objetivo que propusimos para este año fueron 500.000 hectáreas”, dijo en su discurso de instalación del Congreso del 20 de julio.
Una explicación de esa demora es que una de las principales apuestas de este gobierno no resultó según lo esperado. En noviembre el presidente anunció que la Federación le vendería tierras fértiles al Estado para la reforma agraria, pero tras varios meses sin muchos avances el presidente cuestionó la voluntad de la federación. “Esa propuesta de Fedegán ojalá se cumpla. Es para ya, no para dentro de 20 años”, dijo Petro en febrero.
El gobierno intentó otra alternativa: un artículo que elaboró para el Plan de Desarrollo que permitía la compra exprés de tierra, incluso si el dueño se negaba, y que se saltaba las garantías de la ley 160 de 1994 para una expropiación. El artículo causó una pelea con la anterior ministra de Agricultura, Cecilia López, quien amenazó con renunciar. Petro desistió, en ese momento. Pero en abril, cuando cambió a López por la nueva ministra, Jhenifer Mojica, hubo un amague de esta por revivirlo. Esa vez fue frenado por el Congreso y el rechazo de la opinión pública.
En el Plan de Desarrollo tampoco quedó otro artículo que buscaba crear un modelo para localizar más fácilmente las tierras productivas, y que no se discutió por falta de gestión de la bancada del Pacto Histórico y de la ministra López. El episodio fue el principal detonante de la ruptura de la coalición de Petro en el Congreso.
En cuanto a la formalización, el gobierno ha titulado alrededor 240.000 hectáreas desde el 7 de agosto, según el Ministerio de Agricultura. Sin embargo, en la página de la Agencia Nacional de Tierras se cuentan también 640.000 títulos de propiedad entregados. Según conocedores del sector, es una forma de inflar las cifras, pues se trata de procesos de formalización que venían desde hacía años y les faltaba, en muchos casos, solo el trámite de hacer llegar el documento de propiedad con una empresa de envíos.
Por eso, las cifras abrieron una disputa entre el director de la ANT, Gerardo Vega, y la ministra de Agricultura, Jhenifer Mojica. La ministra cuestionó que Vega presentara en bruto las titulaciones como un avance de la reforma agraria. La ministra dijo que, como conocedora del sector, ella misma ha criticado a gobiernos anteriores por presentar cifras sin contexto.
Más allá de la discusión, expertos como Carlos Duarte, investigador de la Universidad Javeriana de Cali, destacan los avances. “Si era tan fácil formalizar antes, ¿por qué no se hacía? Hay un claro cambio de voluntad política”, le dijo a La Silla. Y aclaró que en el debate con Vega la razón la tiene la ministra.
Esa voluntad política también se refleja en resultados como las zonas de reserva campesina, un modelo de entrega de tierras del Estado que existe desde 1994 pero que se había aplicado poco. Entre 2002 y 2022 solo se constituyó una en Montes de María. En el primer año del gobierno de Petro se crearon cuatro nuevas zonas en Sumapaz (Bogotá), La Tuna (Cauca), Güejar-Cafre (Meta) y Lozada-Guayabero (Meta).
En este año también se aprobaron leyes sobre tierras: una que reconoce al campesinado como sujeto de derechos en la Constitución y otra que crea una jurisdicción especial para resolver conflictos agrarios. Se trata de logros que, aunque solo estén en la ley, llevaban varios años siendo impulsados por expertos del sector sin éxito, y se consiguieron en este gobierno.
A futuro, otra de las metas más difíciles del gobierno es actualizar un catastro multipropósito: tener un registro de la propiedad de la tierra. Es una tarea pendiente del Estado con muchas dificultades por la cantidad de datos, la falta de registro de muchos predios y los intereses en juego. Solo 82 de los 1104 municipios del país tienen este catastro actualizado. El objetivo del gobierno es llegar a 598 municipios, la mayoría en zonas Pdet.
En ese campo el gobierno no ha publicado datos. El Igac destacó esta semana que hizo una cartografía de las tierras de la Sierra Nevada de Santa Marta, pero aún está pendiente una evaluación de los avances en el catastro.
2. Cambio climático: desorden en la transición energética y avance en deforestación
Principal promesa: “Cambiar la matriz de la energía, de energías fósiles o sucias basadas en el carbón, el petróleo y el gas hacia energías limpias”.
¿En qué va?
Ha sido el tema más recurrente en los discursos de Petro: en Naciones Unidas, en el Congreso y en sus discursos diarios. La meta del gobierno es abandonar progresivamente el petróleo y el gas, siguiendo los pronósticos internacionales de una baja a mediano plazo en la demanda de estos combustibles, y multiplicar la producción de energías renovables: la eólica y la solar.
Pero el camino para llegar a esa meta ha sido accidentado. Principalmente por los tumbos que ha dado el gobierno sobre cuál es su plan, más allá de la promesa de no firmar nuevos contratos de exploración y explotación de petróleo. El documento que fija los pasos para la transición estaba previsto para mayo, pero se retrasó varios meses. Recién se publicó hace unos días y estará abierto para comentarios hasta el 16 de agosto.
Y en el camino, el gobierno se ha contradicho sobre las reservas de petróleo y gas para el futuro, algo clave en la decisión de detener o no las nuevas exploraciones. El Ministerio de Minas y Energía, encabezado por Irene Vélez, dijo en enero que había reservas de gas para 14 años. Pero esa proyección fue desmentida por el informe que publicó en mayo la Agencia Nacional de Hidrocarburos, que estimó las reservas probadas de petróleo por 7,5 años y de gas por 7,2 años.
Además, los proyectos de energías renovables no han tenido el impulso esperado para ser una de las principales prioridades del gobierno. En mayo, la única empresa que ya estaba construyendo un parque eólico en Guajira, Enel Green Power, anunció que suspendía la obra debido a retrasos en el cronograma y protestas de las comunidades en la zona.
Como ministra, Vélez se concentró en defender el propósito político de la transición energética, pero con varias salidas en falso que le costaron críticas de la opinión pública. Para Santiago Ortega, director de Innovación en la empresa Emergente Energía Sostenible, “el rol de la ministra puso nerviosos a muchos inversionistas que dijeron: nos vamos. Hay muchas inversiones frenadas”.
Otro obstáculo del gobierno ha sido la concertación con las comunidades. Es un punto en el que Petro, por su propia historia, ha puesto mucho énfasis. Pero no ha logrado acelerar estas consultas para que los proyectos pasen del paso de consulta previa. En julio estuvo en La Guajira y anunció un pacto por la transición energética en el que no participaron organizaciones indígenas, como el Consejo Superior de Palabreros Wayuu, que aún tienen reparos sobre los proyectos.
El principal logro del gobierno en este punto fue terminar el proceso de consultas previas del proyecto Colectora, la línea de conexión entre los proyectos de generación de energía eólica en La Guajira, cuya construcción empezó en julio luego de tres años de retraso.
Santiago Ortega destaca, además de este logro, la iniciativa de comunidades energéticas. Se trata de un modelo de generación de energía en barrios o asentamientos, con la instalación de paneles solares, turbinas eólicas u otras tecnologías. El único piloto hasta ahora no es del gobierno, sino de Empresas Públicas de Medellín, pero este año el gobierno sacó un decreto que las reglamenta y son una de sus principales apuestas para el segundo año.
Una de las apuestas de Petro que no se concretó, y por la que fue criticado, fue cuando intentó asumir las funciones de la Comisión Reguladora de Energía y Gas (Creg) en febrero. Fue la respuesta de Petro al fracaso de su ministra para negociar con las empresas del sector una reducción de tarifas de energía. Pero días después el Consejo de Estado emitió medidas cautelares y suspendió el decreto con el que Petro se atribuía las funciones de la Creg.
El manejo de esa comisión también ha resentido a los inversionistas. Por un lado, porque una intervención del presidente en las tarifas produciría incertidumbre para los empresarios que invierten en energías renovables. Y por otro, porque el presidente ha mantenido en interinidad a 4 comisionados en interinidad después de un año de gobierno.
En el campo en el que el gobierno tiene mejores resultados para mostrar es en el ambiental. En 2022 (año en el que Petro gobernó los últimos meses) la deforestación se redujo en un 29,1 por ciento frente al año anterior. La cantidad de hectáreas perdidas de bosque fue de 123.517, la cifra más baja en nueve años. En el logro influyó una política de trabajo con las comunidades para reducir la deforestación, pero también ha sido resultado de la presencia de grupos armados como las disidencias de “Iván Mordisco”, lo que ha sacrificado la seguridad en varios territorios.
3. Pobreza: subsidios con nuevo nombre y mejoras en empleo
Principal promesa: “Con voluntad, políticas de redistribución y un programa de justicia vamos a hacer una Colombia más igualitaria”.
¿En qué va?
La principal política social que ha implementado el gobierno este año es el cambio de los anteriores programas de transferencias monetarias a los pobres por el programa de Renta Ciudadana.
En esencia, hace lo mismo que Familias en Acción, el principal programa que venía desde los 90: le da plata a familias de bajos recursos que cumplan con ciertos requisitos. Aunque el gobierno ha dicho que, a diferencia de los programas anteriores, este no será uno de “limosnas”. Es una calificación que ha sido considerada injusta por expertos del sector y por las propias cifras que muestran los logros sociales de Familias en Acción en 20 años.
La principal novedad de Renta Ciudadana es que intenta unificar los programas anteriores, como Familias en Acción y Colombia Mayor, con el objetivo de tener un registro más preciso de quiénes reciben esas ayudas. También que trata de focalizarlas con conceptos nuevos, como los municipios con prevalencia de alta desnutrición.
Sus resultados aún no pueden evaluarse, porque la transición de los programas está en curso. Pero hay algunos datos claros. El primero es que Renta Ciudadana beneficiaría a 3,3 millones de familias, si cumplen los requisitos (el reporte parcial es que 2.09 millones han recibido las transferencias). Familias en Acción, por su parte, le llegó a alrededor de 2,3 millones, por lo que el cambio ha sido presentado por el gobierno de Petro como una ampliación de la cobertura social.
Sin embargo, la transición también acaba con Ingreso Solidario, el programa de subsidios que estableció el gobierno de Iván Duque durante la pandemia y que llegó a 3 millones de personas. Por lo tanto, según los cálculos de expertos como Oskar Nupia, de la Universidad de Los Andes, y Roberto Angulo, fundador de la firma Inclusión SAS, cerca de 2 millones de familias se quedarían sin apoyo.
Y esto se agrava porque Ingreso Solidario cubría a familias con pobreza extrema, que no recibían ningún otro subsidio porque no cumplían los requisitos para hacerlo.
Carlos Sepúlveda, decano de Economía de la Universidad del Rosario, dice que el espíritu detrás de la unificación de subsidios es rescatable. “Busca un modelo donde uno pueda evaluar las diferentes ayudas en un esquema integrado. Se apunta a mejoras en el instrumento de medición. Y más allá del debate político es razonable que así como en pandemia se deben multiplicar las ayudas, estas no son sostenibles en el tiempo”.
No está claro, sin embargo, que Renta Ciudadana entregue mayores recursos a cada familia, como ha señalado el gobierno. El máximo que puede recibir cada una es de 500.000 pesos mensuales, para los grupos con prioridad más alta como desplazados e indígenas. Pero ante la pregunta de La Silla por el porcentaje de familias que han llegado a ese tope, el DPS solo respondió con cifras generales de las transferencias, sin discriminar cuántas familias recibieron los montos más altos y cuántas los más bajos.
Óskar Nupia señaló, en un artículo este fin de semana en La Silla, que el programa de Renta Ciudadana y otras medidas como las ollas comunitarias o los subsidios del Soat para las motos “no son una política de reducción de la pobreza”.
El impacto de Renta Ciudadana será más claro cuando salgan las cifras de pobreza monetaria y multidimensional de este año, en 2024. Entretanto, la percepción de pobreza ha aumentado. La encuesta Pulso País del Dane de agosto del año pasado, antes de la posesión de Petro, indicaba que el 46,6 % de los consultados en 23 ciudades se consideraban pobres. En marzo, la última medición, 49,6 % se consideraron pobres.
Un resultado a favor del gobierno es la cifra de desempleo. En junio, el último dato disponible, cayó 9,3 por ciento, en comparación con junio de 2022. Es la primera vez en siete meses que la cifra de desempleo está por debajo de los dos dígitos, un logro que destacó el presidente y fue reconocido por expertos del sector.
La pobreza, señala Sepúlveda, se supera con tres variables: una son las ayudas económicas, otra es la generación de empleo y la tercera son los impuestos: que se concentren en las personas de más ingresos y beneficien a las de menos. En ese último campo el gobierno también hizo un avance con la aprobación de una reforma tributaria que aumentó los impuestos para las personas más ricas y trató de hacer más progresivo el sistema, aunque aún se enfoca mucho en el sector empresarial, cuando el ideal es cobrarle a las personas naturales y no a las empresas.
4. Educación: más plata, énfasis en educación superior y poca en infancia
Principal promesa: “Ser una sociedad del conocimiento, es decir, una sociedad donde todos sus integrantes tengan el máximo de escolaridad y cultura, no es una utopía”.
¿En qué va?
El objetivo que se fijó el gobierno es aumentar la cobertura, las sedes y la gratuidad del acceso a la educación.
Aún no hay datos claros para medir indicadores como la cobertura, pues se calcula siempre el año anterior. Los resultados del gobierno han pasado por anuncios de recursos: en 2023 aumentó un 11 por ciento el presupuesto general de educación, que alcanzó los 54 billones (incluido el funcionamiento de las universidades). En 2024 planea aumentarlo a 60,5 billones y sería el sector con más plata.
Estos recursos irán a cumplir las dos metas a las que el gobierno les ha puesto más fuerza: aumentar en 500.000 los estudiantes en la educación superior y construir 26 nuevas sedes universitarias, en especial en zonas periféricas como Arauca, Cauca, Chocó, Tumaco en Nariño y Catatumbo en Norte de Santander.
El Ministerio de Educación dijo que destinará cerca de 5 billones de pesos para el plan de construcción de universidades. El presidente les ha pedido a los alcaldes y gobernadores de las zonas con obras universitarias “alistar los lotes”.
Sin embargo, ese énfasis en la infraestructura ha sido cuestionado por algunas personas del sector. Julián de Zubiría, director del Instituto Alberto Merani, habló en su columna de El Espectador sobre la frase de los lotes: “El mensaje evidencia poca comprensión (…) La creación de una universidad demanda reflexiones científicas, filosóficas, éticas, culturales, pedagógicas, sociológicas y económicas de mayor nivel. El lote donde funcionará la sede sería uno de los últimos aspectos por abordar”.
Esa distancia entre la visión de Petro y los desafíos reales de nuevas sedes universitarias ya se ve en la Universidad de Catatumbo, en el municipio de El Tarra, la primera anunciada por Petro. El presidente dijo el año pasado que la construcción comenzaría en abril de 2023 y que al final del año tendría 3.500 estudiantes. Pero la universidad todavía está en la fase de estudios sobre cuál es la pertinencia educativa en la región, a través de un convenio que firmó en febrero con la Universidad Francisco de Paula Santander.
En el Congreso, las grandes apuestas de Petro en educación son la reforma a la ley 30 y la ley estatutaria para el derecho a la educación. La idea original era presentar ambas el 20 de julio de este año, pero los actores del sector, como los rectores de las universidades, reclamaron más tiempo de discusión.
Diego Sánchez, director del Observatorio en Gestión Educativa, dice que los borradores “tienen unos avances interesantes en la educación superior como derecho y la importancia de incluir a las universidades técnicas y tecnológicas, pero creo que la discusión debe ser mucho más amplia”.
Además, el presidente sancionó esta semana la ley que establece la gratuidad en las matrículas para las universidades públicas. Tendrá 6 meses para reglamentar los requisitos y alcance. Aunque ya existía una política pública de matrícula cero para estratos 1, 2 y 3 desde el gobierno de Iván Duque, la ley fijará esto independientemente del gobierno de turno.
Pero, curiosamente, el gobierno Petro ha recibido críticas por haber cambiado la política de matrícula cero de Duque. Puntualmente los requisitos para acceder al beneficio: antes aplicaba para estratos 1, 2 y 3. Así lo mantuvo Petro en 2022, pero en 2023 priorizó el beneficio para los estudiantes clasificados en la categoría Sisben IV, lo que según algunos críticos disminuirá la cantidad de estudiantes financiados, algo que se sabrá al final del año.
Como balance, expertos como Sánchez consideran que “la atención del sector ha estado enfocada en la educación superior, pero es importante pensar en la básica y la media. No podemos tener jóvenes en educación superior si no los tenemos preparados previamente para entrar. La tasa de deserción más alta la tenemos en la secundaria, de noveno a décimo: 4,8 por ciento, mientras que la general está en 3,5 por ciento”.
De la educación media hacia abajo, el gobierno solo tiene metas fijadas en el plan de desarrollo: en cobertura y en formación integral. Pero por ahora hay pocos resultados.
